III SA/Kr 1759/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2023 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście – Wschód T.W. sprawy ze skargi A. E. G., A. M.G., P. W. G. i T. A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 lipiec 2022 r., nr SKO.RD/4120/513/2021 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 22 lipca 2022 r. nr SKO.RD/4120/513/2021, działając na podstawie art. art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia A. G., A. G.1, P. G. i T. G. (dalej: skarżący) na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 29 listopada 2021 r. znak [...] w przedmiocie odtworzenia akt, stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego: Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 29 listopada 2021 r. Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku w przedmiocie odtworzenia akt pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...]: - odtworzył akta w części dotyczącej potwierdzenia faktu rejestracji ww. pojazdu na rzecz A. G.2 tj. decyzję o rejestracji pojazdu z 12 stycznia 2001 r. oraz dowód rejestracyjny, - odtworzył akta administracyjne i włączył do nich odtworzone w toku postępowania: decyzję o rejestracji z 12 stycznia 2001 r. i dowód rejestracyjny wraz z wydrukami zrzutów ekranu z ewidencji EWPOJ z wpisami dotyczącymi pojazdu o nr rej. [...] i kartami informacyjnymi wydrukowanymi z systemu POJAZD. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wnieśli zażalenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. przez oparcie ustaleń na konkurencyjnej wobec Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, prywatnej "ewidencji" pojazdów prowadzonej przez organ bez podstawy prawnej; art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 80a ust. 4 w zw. z art. 80b ust. 1 i 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez pominięcie przy dokonywaniu odtworzenia akt zapisów Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, będącej oficjalnym, urzędowym źródłem informacji o danych identyfikujących pojazd oraz osobę właściciela pojazdu; art. 28 w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania i wydanie postanowienia skierowanego do skarżących, pomimo że organ uważa za aktualnego właściciela pojazdu inną osobę, a zatem skarżący nie są stroną; art. 7 i 77 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia czy A. G.2 nabył własność pojazdu, w sytuacji gdy w toku postępowania ujawniło się, że domniemany zbywca "C S.A." mógł nie istnieć, a zatem jako podmiot nieposiadający zdolności prawnej nie mógł przenieść na A. G.2 żadnego prawa majątkowego. Zdaniem skarżących, wbrew błędnemu pouczeniu zawartemu w treści zaskarżonego postanowienia jest ono zaskarżalne zażaleniem na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 144 KPA, co znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 marca 2021 r. II SA/Gd 842/20). Po rozpoznaniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, wydało opisane na wstępie postanowienie. W motywach rozstrzygnięcia, organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że zażalenie służy wyłącznie na postanowienia wskazane w kodeksie i tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Zdaniem Kolegium takiego przepisu w odniesieniu do odtworzenia akt administracyjnych nie ma. Skoro na odtworzenie akt administracyjnych, nawet gdyby przybrało (błędnie) postać postanowienia, nie przysługuje zażalenie, to oznacza, że zażalenie na takie (postanowienie) jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1. art. 15 k.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przez odmówienie skarżącym prawa do zaskarżenia postanowienia o odtworzenie akt, które w istocie stanowiło wytworzenie dokumentów w istotny sposób wpływających na sytuację prawną skarżących; 2. art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. przez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia w sytuacji, gdy na postanowienie w przedmiocie odtworzenia akt służy zażalenie; 3. art. 10 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przez nieumożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonego postanowienia; 4. art. 6, 7 i 8 k.p.a. przez uchylenie się przez organ od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem. Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I intonacji i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinęli powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 lipca 2022 r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 29 listopada 2021 r. w przedmiocie odtworzenia akt, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego o odtworzenie akt w części dotyczącej potwierdzenia faktu rejestracji pojazdu marki [...] nr rej. [...] na rzecz A. G.2. Postanowienie to zostało wydane w ramach toczącego się postępowania w sprawie wglądu do akt ewidencyjnych m.in. wyżej wymienionego pojazdu. Bezsporne jest, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera żadnych regulacji odnoszących się wprost do odtwarzania akt zniszczonych, zagubionych lub w inny sposób utraconych. Pomimo jednak braku odrębnej regulacji w k.p.a. procedury odtwarzania zniszczonych lub utraconych akt nie oznacza to automatycznie, że brak jest w ogóle podstawy prawnej do odtwarzania akt administracyjnych przez organy administracji. Sąd w niniejszej sprawie nie podziela natomiast tych poglądów wyrażanych tak w doktrynie, jak i orzecznictwie, które podstawy prawnej dla odtworzenia akt administracyjnych poszukują w analogicznych regulacjach Kodeksu postępowania cywilnego, czy - jak skarżący w niniejszej sprawie - w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te regulują postępowania sądowe, a ich cel nie przystaje do celu postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego stosowanie analogii w tym przypadku może budzić zasadnicze wątpliwości. Jak podkreśla się w literaturze, analogia służy do uzupełniania luk o charakterze konstrukcyjnym (technicznym). Tymczasem trudno przyjąć, że w analizowanej kwestii istnieje w regulacji kodeksowej luka. W ocenie Sądu brak szczególnych przepisów dotyczących odtwarzania akt postępowania administracyjnego oznacza, że czynności odtworzenia akt indywidualnej sprawy administracyjnej znajdują swoje oparcie w przepisach dotyczących postępowania wyjaśniającego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza zawartych w rozdziale 4 k.p.a. pt. "Dowody", zaś obowiązek odtworzenia akt spoczywa na organie administracji publicznej, który jest aktualnie właściwy (rzeczowo, miejscowo i instancyjnie) do rozpoznania i rozstrzygnięcia (w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym) określonej sprawy administracyjnej (tak: G. Łaszczyca, Odtwarzanie akt sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny 2/2009, s. 51-55). Konsekwencją powyższego jest przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym brak jest możliwości wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie odtworzenia akt administracyjnych, a czynności odtworzeniowe powinny odbywać się w ramach postępowania administracyjnego, przy użyciu wszelkich dopuszczalnych w tym postępowaniu środków dowodowych. W postępowaniu tym podlegałaby również badaniu kwestia interesu prawnego podmiotu żądającego odtworzenia akt. Interes prawny, o którym mowa w kontekście pojęcia strony postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.), do którego to pojęcia nawiązuje również art. 61a § 1 k.p.a., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego podanie do organu administracji publicznej. Interes ten musi ponadto cechować bezpośredniość, konkretność i realny charakter. Żądanie odtworzenia akt, oderwane od konkretnej sprawy administracyjnej, nie daje pełnej możliwości weryfikacji tak rozumianego interesu prawnego (zob. Wyrok WSA w Krakowie z 16.01.2020 r., II SA/Kr 1346/19, LEX nr 2781944). W niniejszej sprawie organ I instancji wszczął jednak takie postępowanie postanowieniem z dnia 19 października 2021r., które zostało wydane na kanwie toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie wglądu do akt administracyjnych. Należy podkreślić, że utrata całości akt lub ich części nie zwalnia przecież organu od obowiązku rozstrzygnięcia sprawy, której akta dotyczą, a więc kwestii wglądu do zawnioskowanych akt. Kwestie te umknęły z pola widzenia organu pierwszej instancji, który wobec złożenia przez stronę wniosku o odtworzenie akt winien uznać taki wniosek uznać za niedopuszczalny i odmówić wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego (art. 61a k.p.a.). Wszczęcie i prowadzenie postępowania, w następstwie którego wydane zostało postanowienie z dnia 29 listopada 2021 r. było z tego punktu widzenia niedopuszczalne. Wnosząc zażalenie na to postanowienie (w którym wyraźnie wskazano, iż środek odwoławczy nie przysługuje) strona nie mogła oczekiwać uwzględnienia złożonego środka odwoławczego, albowiem wydania tego rodzaju aktu nie przewiduje żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym skarżący zostali odpowiednio pouczeni. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Ponieważ, jak już wyżej wskazano, Kodeks postępowania administracyjnego nie normuje postępowań w sprawie odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt, to tym samym nie przewiduje możliwości wydania w tym zakresie postanowienia rozstrzygającego tę kwestię. W konsekwencji nie ma również możliwości złożenia środka odwoławczego nawet wtedy, gdyby okazało się, iż organ tego rodzaju rozstrzygnięcie wydał. Wobec tego organ odwoławczy nie miał innej możliwości jak tylko stwierdzić niedopuszczalność środka odwoławczego w oparciu o art. 134 k.p.a. Stwierdzenie, że środek zaskarżenia jest niedopuszczalny nie należy bowiem do sfery uznaniowej organu lecz bezwzględnie obliguje organ do wydania postanowienia w tym zakresie z pominięciem merytorycznej oceny rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Rozpoznając zażalenie zgodnie z żądaniem strony organ odwoławczy milcząco uznałby, iż tego rodzaju akt jest zaskarżalny, do czego, jak już wcześniej wskazano, brak jest podstaw normatywnych (zob. Wyrok WSA w Gliwicach z 9.03.2016 r., II SA/Gl 1105/15, LEX nr 2029298). Z uwagi natomiast na fakt, że postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego Sąd w niniejszej sprawie nie mógł odrzucić skargi. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.