III SA/Kr 1678/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. P. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 sierpnia 2023 r. w przedmiocie wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami w dokumencie prawa jazdy I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności w zakresie wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kat. AM, B1, B w rubryce 11 w dokumencie prawa jazdy nr [...]; II. zasądza od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz skarżącego P. P. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 3 sierpnia 2023 r. skarżący P. P. złożył wniosek o wymianę prawa jazdy kategorii B w celu uzyskania nowego dokumentu niezawierającego ograniczeń w korzystaniu z uprawnień o kodzie 01.06. (brak wymogu używania okularów/soczewek). Skarżący załączył do wniosku orzeczenie lekarskie z 13 lipca 2023 r., które miało być podstawą likwidacji wpisu ograniczeń i w którym lekarz wyznaczył termin następnego badania na dzień 13 lipca 2038 r. Prezydent Miasta Krakowa w dniu 18 sierpnia 2023 r. wydał skarżącemu prawo jazdy nr [...], nie wpisując ograniczeń o kodzie 01.06. Wpisał w dokumencie datę ważności uprawnień kategorii AM, B1, B - 13 lipca 2038 r. W skardze do WSA w Krakowie skarżący zaskarżył czynność materialno-techniczną Prezydenta Miasta Krakowa polegającą na wpisaniu terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM, B1 i B, wniósł o stwierdzenie bezskuteczności ww. czynności oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami poprzez wpis ww. terminu ważności, podczas gdy nowy dokument prawa jazdy wydany w trybie art. 18 ww. ustawy powinien powielać zapisy poprzedniego dokumentu, ze zmianami wskazanymi we wniosku. Podkreślił, że posiada uprawnienia do kierowania pojazdami ww. kategorii bezterminowo i nie wnosił o wydanie dokumentu z ograniczeniem czasowym. Organ wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest ww. czynność materialnotechniczna dotycząca wpisu w rubryce 11 dokumentu prawa jazdy daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii AM, B1, B. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że kwestionowana przez skarżącego czynność wpisania daty ważności bezterminowo uzyskanych uprawnień prawa jazdy stanowi czynność materialno-techniczną dotyczącą wpisu do prawa jazdy daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami posiadanych przez skarżącego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. czynność wpisu do prawa jazdy terminu ważności jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa objęta jest kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne i podlega zaskarżeniu w drodze skargi wnoszonej na taką czynność bezpośrednio do sądu w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o podjęciu czynności. Czynność ta ma charakter władczy, gdyż definiuje czas korzystania przez osobę fizyczną z uprawnień przewidzianych w przepisach prawa materialnego, tj. w przepisach ustawy o kierujących pojazdami, skierowana jest na zewnątrz aparatu administracyjnego i to wobec indywidulanie oznaczonego podmiotu. Skarżący odebrał dokument prawa jazdy w dniu 6 września 2023 r., skargę wniósł w dniu 5 października 2023 r. W zakresie formy załatwienia wniosku skarżącego o wydanie nowego dokumentu prawa jazdy stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jest jednolite - wymiana prawa jazdy realizowana przez wydanie nowego dokumentu na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami ( Dz.U. z 2023 r., poz. 622; dalej "u.k.p.") stanowi także czynność z zakresu administracji publicznej - czynność materialno-techniczną dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, która na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. objęta jest kognicją sądów administracyjnych. Wynika to z charakteru tej czynności - skoro wydanie nowego dokumentu następuje z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych, to skutkiem takiej czynności organu nie jest powstanie lub odjęcie po stronie osoby wnioskującej o wymianę dokumentu jakichkolwiek uprawnień, czy też czasowe ich ograniczenie (np. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt. IOSK 585/16, wyrok z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Po 848/13). Z wyżej wskazanych względów skarga podlega rozpoznaniu przez sąd, a wniosek o jej odrzucenie zawarty w odpowiedzi na skargę jest niezasadny. Skarga jest zasadna ponieważ czynność organu - wpis daty ważności w rubryce nr 11 dokumentu prawa jazdy co do posiadanych przez skarżącego bezterminowych uprawnień ww. kategorii była bezpodstawna. Według art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na czynność stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w którym ustawodawca określił przesłanki uwzględnienia skargi stosuje się odpowiednio. Stan faktyczny sprawy był niesporny. Sporna kwestia dotyczyła jedynie oceny, czy organ miał podstawę prawną aby w wydanym dokumencie prawa jazdy wpisać datę ważności uprawnień, które skarżący bezterminowo otrzymał w 2010 r., otrzymując wcześniej orzeczenie lekarskie z dnia 13 września 2010 r. Organ takiej podstawy nie wskazał. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że musi uwzględniać orzeczenie lekarskie z 13 lipca 2023 r., lecz nie podał podstawy prawnej, z której wynikałoby że termin następnego badania wskazany przez lekarza jest podstawą prawną do ograniczenia przez organ – w trybie wymiany dokumentu prawa jazdy - nabytych i posiadanych bezterminowo uprawnień. Osoba posiadająca prawo jazdy (...) jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia (art. 18 ust. 1 u.k.p.) Na wniosek osoby uprawnionej w przypadkach, o których mowa w ust. 1, starosta wydaje nowy dokument pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p.). Skarżący złożył wniosek o wydanie nowego prawa jazdy bez wpisu dotychczasowych ograniczeń w korzystaniu z uprawnień ze względu na stan zdrowia o kodzie 01.06. Nowy stan faktyczny wygenerował po stronie organu obowiązek wymiany posiadanego przez skarżącego dokumentu prawa jazdy. Na podstawie art. 18 ust. 2 u.k.p. taka wymiana dokumentu dokonywana jest poprzez wydanie nowego dokumentu prawa jazdy. W zakresie, w jakim nie dotyczyło to zmian objętych wnioskiem dokonana w tym trybie wymiana prawa jazdy nie wpływa na zakres posiadanych uprawnień i obowiązków wnioskodawcy. Przed złożeniem wniosku w poprzednim dokumencie prawa jazdy skarżącego uwidocznione było bowiem posiadanie przez skarżącego uprawnień kategorii B nabytych bezterminowo. Zatem nowy dokument, o którym w mowa w art. 18 ust. 2 u.k.p,. winien jedynie powtórzyć zapisy zawarte w poprzednio posiadanym dokumencie prawa jazdy z wyjątkiem zgłoszonej zmiany, którą potwierdził lekarz. Dokonana w omawianym tutaj trybie wymiana prawa jazdy, za wyjątkiem zgłoszonej zmiany, nie wpływa w żaden sposób na zakres posiadanych, na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 27 grudnia 2010 r. uprawnień oraz obowiązków skarżącego. W orzecznictwie sądów administracyjnych dostępnym w bazie orzeczeń CBOSA (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1135/19) zwrócono uwagę, że pojęcie "prawo jazdy" jest używane w przepisach prawa w dwóch znaczeniach. W pierwszym znaczeniu, jest rozumiane jako uprawnienie do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju. Natomiast w drugim znaczeniu jest używane na określenie dokumentu urzędowego potwierdzającego posiadanie przez daną osobę uprawnienia do prowadzenia pojazdów wskazanych w nim kategorii. W tym znaczeniu prawo jazdy stanowi urzędowy dowód posiadania przez oznaczoną w jego treści osobę fizyczną uprawnień do kierowania pojazdami. Z tego względu organ dokonując na podstawie art. 18 ust. 2 u.k.p. czynności materialno - technicznej wydania nowego prawa jazdy może dokonać zmian wpisów w dokumencie jedynie w zakresie określonym treścią złożonego wniosku. W konsekwencji, skutkiem takiej czynności organu nie może być, wykraczające poza wniosek, powstanie, odjęcie lub czasowe ograniczenie jakichkolwiek uprawnień osoby wnioskującej o wymianę dokumentu prawa jazdy. Przepis art. 18 u.k.p. nie daje podstaw do przyjęcia, że w ramach wymiany prawa jazdy w celu zmiany danych organ uzyskał kompetencję do weryfikacji posiadanych już przez wnioskodawcę uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z procedurą określoną powyższym przepisem organ powinien wydać osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowy dokument z uaktualnionymi danymi objętymi zmianą. Zatem powyższa regulacja ma na celu zapewnienie aktualności danych ujętych w dokumencie prawa jazdy tak, aby nie było jakichkolwiek wątpliwości co do tego, jakie konkretnie uprawnienia do kierowania pojazdami i ewentualnie ich ograniczenia posiada określona osoba. Nowo wydany dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p., udostępniany osobie wnioskującej o jego wydanie z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, powinien więc poza uzasadnioną zmianą (wynikającą ze złożonego wniosku) jedynie powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim – pierwotnym z uwzględnieniem zakresu uprawnień wynikających z przyjętych przez ustawodawcę kategorii prawa jazdy, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.k.p. i przepisami rozporządzenia. Dokonane zmiany nie mogą dotyczyć (modyfikować) posiadanych już uprawnień do kierowania pojazdami, gdyż wynika to m.in. z konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych oraz zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie można zatem uznać za prawidłowe stanowiska organu stwierdzającego, że ograniczenie terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami wynika z orzeczenia lekarskiego, w którym skarżącemu wyznaczono datę kolejnego badania. Stanowisko to nie znajduje podstawy prawnej ani w przepisach ustawy o kierujących pojazdami ani w przepisach rozporządzenia wykonawczego. Odnosząc się do stanowiska organu zajętego w odpowiedzi na skargę wskazać należy, że skarżący nie stawił się na badania celem przedłużania ważności prawa jazdy (art. 75 ust. 1 pkt 2 u.k.p.), czy też nie został na nie skierowany celem weryfikacji posiadanych już uprawnień ze względu na istniejące uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia (art. 75 ust. 1 pkt 5). Organ nieprawidłowo uznał zatem, że skoro z przedstawionego orzeczenia lekarskiego wynikało, że został określony termin następnych badań, to jako datę ważności posiadanych bezterminowo uprawnień należało wpisać datę z tego orzeczenia. Orzeczenie lekarskie z 2023 roku w żaden sposób nie odnosiło się do orzeczenia lekarskiego z 2010 r. poprzedzającym nadanie uprawnień, w którym zaznaczono odnośnie terminu kontrolnego badania lekarskiego - "bezterminowo". Wprost przeciwnie z orzeczenia lekarskiego z 13 lipca 2023 r. nie wynikają żadne ograniczenia czy przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami określonymi w prawie jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T. Z kolei konieczność kontrolowania zdrowia dotyczy każdego kierowcy bez względu na termin ważności uzyskanych uprawnień i ewentualna zmiana jego stanu zdrowia wpływająca na uprawnienia do prowadzenia pojazdami została uregulowana przepisami obowiązującego prawa. W przedmiotowej sprawie, skarżący nie był poddany badaniom ze względu na poważne zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia lecz ze względu na korektę wzroku, co lekarz potwierdził, stwierdzając, że skarżący nie ma żadnych ograniczeń czy przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, a sprawa dotyczyła jedynie wymiany dokumentu ze względu na aktualizację danych dotyczących wpisanego wcześniej ograniczenia. Zgodnie z § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 poz. 231), dalej w skrócie: rozporządzenie, zgodnie z którym w przypadku osób, posiadających w dniu wejścia w życie ustawy uprawniania do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub orzeczeniem psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo. Ww. przepis rozporządzenia wyraźnie rozróżnia pojęcie "data ważności prawa jazdy" od pojęcia "data ważności uprawnienia". W przypadku osób, posiadających, tak jak skarżący, w dniu wejścia w życie ustawy uprawniania do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub orzeczeniem psychologicznym - data ważności dokumentu prawa jazdy, nie może być dłuższa niż 15 lat. Nie chodzi jednak o oznaczenie daty ważności prawa jazdy w znaczeniu ważności przysługujących stronie praw podmiotowych lecz wyłącznie o ważność samego dokumentu prawa jazdy – jako dokumentu urzędowego, który jedynie potwierdza posiadanie przez określoną osobę uprawnienia. Na blankiecie prawa jazdy ujawnieniu podlegają odrębnie – data ważności dokumentu prawa jazdy oraz data ważności samego uprawnienia do kierowania pojazdami. Załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 20 maja 2016 r. w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2016 r. poz. 702) określa wzór prawa jazdy wydawanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wg którego na pierwszej stronie dokumentu prawa jazdy umieszcza się cyfry i dane, które oznaczają m.in. w pozycji 4b "datę ważności prawa jazdy", a na drugiej stronie dokumentu, w pozycji pod cyfrą 11 umieszcza się "datę ważności uprawnienia". Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.k.p. dokumenty prawa jazdy według nowego wzoru mają ściśle określony termin ważności dla określonych kategorii. Przepis ten nie skutkuje jednak utratą bezterminowego charakteru uprawnienia do kierowania pojazdami nabytego przez osoby pod rządami poprzednich przepisów dotyczących nabywania takich uprawnień. Przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy, osoby takie nie muszą zatem ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami (zob. m.in. wyrok TK z 12 grudnia 2013 r. K 5/13 OTK-A 2013/9/137; wyrok WSA w Szczecinie z 23 stycznia 2014 r., II SA/Sz 897/13, opubl. w CBOSA). Ponieważ przepis art. 13 ust. 1 u.k.p, wskazany przez organ w odpowiedzi na skargę jako podstawa prawna dokonanej czynności, nie reguluje uprawnień do kierowania pojazdami, a jedynie terminy ważności dokumentów prawa jazdy, to nie mógł być również podstawą kwestionowanej nin. skargą czynności. Podstawą prawną do dokonania zaskarżonego wpisu nie mógł także stanowić przepis § 29 ust. 3 rozporządzenia, który dotyczy osób, którym po dniu wejścia w życie ustawy data ważności uprawnienia została zmieniona w związku z przedłożeniem nowego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W przedmiotowej sprawie bezsporne bowiem jest, że nigdy nie została wydana decyzja administracyjna zmieniająca ważność uprawnień, które skarżący nabył bezterminowo, a - jak już podniesiono – orzeczenie lekarskie, w którym wskazano termin kolejnego badania lekarskiego zostało wydane w związku z obowiązkiem potwierdzenia zmiany stanu zdrowia w zakresie wzroku i wskazany w nim termin badań nie ma znaczenia dla ważności uprawnień przyznanych bezterminowo. Organ nie miał zatem prawa rozszerzenia skutków ww. orzeczenia lekarskiego do posiadanych przez skarżącego bezterminowych uprawnień. Skoro bowiem art. 13, 18 u.k.p. ani inny przepis tej ustawy nie przewiduje uprawnienia organu do weryfikacji uprawnień do kierowania pojazdami posiadanych przez wnioskującego o wymianę dokumentu prawa jazdy, to nie można ich wyprowadzać z aktu wykonawczego. Doprowadziłoby to do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu aktualizacji danych stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji uprawnień nabytych bezterminowo. Co więcej, podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Oznaczałoby to naruszenie podstawowej dyrektywy wykładni systemowej nakazującej respektowanie hierarchii aktów normatywnych. Ponadto, nabyte bezterminowo uprawnienia administracyjne doznawałyby ograniczeń na podstawie regulacji zawartej w rozporządzeniu, która w tym zakresie nie mieści się w upoważnieniu ustawowym (por. wyrok NSA z 10 listopada 2021 r. II GSK 2030/21, opubl. w CBOSA). Dlatego powołany przez organ § 10 ust 3 pkt. 10 i 11 rozporządzenia nie mógł być podstawą zaskarżonej czynności. Przepisu tego nie można też odczytywać w oderwaniu od całej treści przepisu, która jak wynika z części początkowej § 10 ust. 1 dotyczy wydania prawa jazdy, tj. nabycia uprawnień do kierowania pojazdami. Wskazania wynikające z tego przepisu obejmują sytuację, w której stronie, po spełnieniu wymogów ustawowych, organ nadaje uprawnienia do kierowania pojazdami. Natomiast brak jest podstaw, aby wskazówki z tego przepisu stosować do uprawnień wcześniej nabytych, w odniesieniu do których wpis do dokumentu prawa jazdy jest jedynie powtórzeniem informacji o dotychczas posiadanych uprawnieniach stwierdzonych w poprzednio wydanym prawie jazdy (na podstawie ostatecznej decyzji w przedmiocie nadania tych uprawnień). Wskazana regulacja była już przedmiotem ocen sądów administracyjnych, które wywiodły (por. np. wyroki NSA: z 24 lutego 2021 r., I OSK 2312/20; z 21 października 2021 r., II GSK 1421/21; z 10 listopada 2021 r., II GSK 2030/21; z 17 marca 2022 r., II GSK 98/22 - opubl. W CBOSA), że literalne odczytanie § 10 ust. 5 rozporządzenia rozumiane jako upoważnienie do określenia daty ważności nie tylko uprawnień, o których mowa w art.15 u.k.p. ale również uprawnień nabytych bezterminowo jest wadliwy, bo nieuwzględniający kontekstu systemowego. Przyjęcie takiej wykładni doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji uprawnień nabytych bezterminowo. Ponadto podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Jak wskazał NSA w wyroku z 24 lutego 2021 r. I OSK 2312/20 przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy strona nie musi ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami, a ograniczenia wprowadzone w krajowym systemie, wynikające z wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. nr 2006/126/WE w sprawie praw jazdy (Dz.U.UE.L z 2006 r. Nr 403, poz. 18 z późn. zm.), która w art. 7 ust. 2 przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii, nie dotyczą uprawnień do kierowania pojazdami przyznanych przed 19 stycznia 2013 r. i nie podlegają ograniczeniu lub unieważnieniu przez przepisy tej dyrektywy. W postępowaniu o wymianę prawa jazdy organ nie miał zatem podstaw prawnych aby dokonać weryfikacji wcześniej nadanych uprawnień. Naruszył tym samym przepisy art. 18 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.k.p. oraz § 29 rozporządzenia, dokonując ich błędnej wykładni. Wobec powyższego, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd w punkcie I sentencji wyroku stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności wpisu daty ważności uprawnień kategorii AM, B1, B w dokumencie prawa jazdy wydanym skarżącemu. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobligowany będzie na podstawie art. 153 p.p.s.a. uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Sądu i wydać skarżącemu nowy dokument prawa jazdy potwierdzający posiadanie bezterminowego uprawnienia do kierowania pojazdami ww. kategorii, tj. pozbawionego wpisu daty ważności uprawnień w rubryce 11. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego równowartość uiszczonego wpisu od skargi i zwrot kosztów zastępstwa prawnego.