III SA/Kr 1635/25

|Sygn. akt III SA/Kr 1635/25 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 kwietnia 2026 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Grzegorz Klimek, Sędziowie: WSA Paweł Dąbek, WSA Inga Gołowska (spr.), Protokolant: Sekretarz sądowy Maksymilian Krzanowski, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2026 r., sprawy ze skargi M.K. na decyzję Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 13 października 2025 r. nr 612/OR06/2025 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia 13 października 2025r. nr 612/OR06/2025 Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Wielickiego Biura Powiatowego ARiMR z dnia 28 sierpnia 2025r. nr 0117-2025-002248 o odmowie przyznania płatności na rok 2024: w pkt 1 dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW typ specyficzny strefa I – niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo-turystycznych); w pkt 2 dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW typ górski). Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 20 czerwca 2024r. do Wielickiego Biura Powiatowego ARiMR z siedzibą w Niepołomicach wpłynął wniosek M.K. o przyznanie m.in. płatności ONW typ specyficzny strefa I (dalej- ONW I), a także ONW typ górski (dalej-ONW II). W dniach 25 czerwca 2024r. oraz 15 lipca 2024r. złożono zmiany do tego wniosku. Ostatecznie zadeklarowano do płatności ONW I łączną powierzchnię 2,22 ha na działkach rolnych H (o powierzchni 1,30 ha uprawy traw na ugorze) oraz I (o powierzchni 0,92 ha plantacji wierzby energetycznej). Sprawa ww. wniosku została po raz pierwszy rozstrzygnięta przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Wieliczce decyzją z dnia 21 lutego 2025r. nr 0117-2025-001330, którą odmówiono przyznania wnioskowanych płatności bez nakładania kar za przedeklarowanie powierzchni. Powodem odmowy było ustalenie braku minimum 1 ha powierzchni uprawnionej do płatności. Decyzja ta została uchylona przez Dyrektora Małopolskiego OR ARiMR decyzją z dnia 2 czerwca 2025r. nr 304/OR06/2025, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie przez organ II instancji, że postępowanie wyjaśniające nie było wystarczająco wnikliwe, a sposób uzasadnienia decyzji nie pozwalał na jednoznaczne ustalenie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzja z dnia 3 czerwca 2025r. nr 0117-2025-002115 została także uchylona przez Dyrektora Małopolskiego OR ARiMR decyzją z dnia 7 sierpnia 2025r. nr 505/OR06/2025. Powodem takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że decyzja została wydana przedwcześnie, tj. zanim rolnik otrzymał decyzję rozstrzygającą odwołanie od wcześniejszej decyzji. Sprawa analizowanego wniosku została po raz trzeci rozstrzygnięta przez Kierownika Wielickiego Biura Powiatowego ARiMR z siedzibą w Niepołomicach decyzją z dnia 28 sierpnia 2025r. nr 0117-2025-002248. W tej decyzji ponownie odmówiono wnioskowanych płatności ONW I oraz ONW II ze względu na brak powierzchni minimum 1 ha uprawnionej do płatności. W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji Skarżący zarzucił, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa. Według Skarżącego organ I instancji dwukrotnie w nieuprawniony sposób zignorował zalecenia zawarte w decyzjach organu odwoławczego, które uchylały decyzje I instancji. Miało to polegać na braku przeprowadzenia nowych dowodów, zignorowaniu twierdzeń rolnika i braku rzeczywistej analizy dokumentacji sprawy. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i opisaną na wstępie decyzją orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy o Planie Strategicznym płatności przysługują do działki rolnej, tj. zwartego obszaru gruntu (o pow. min. 0,10 ha), będącego użytkiem rolnym obejmującego nie więcej niż jedną grupę upraw (przy czym zagajnik o krótkiej rotacji stanowi odrębną działkę rolną). Maksymalny kwalifikowalny obszar (inne określenie to powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza), to określony dla każdej działki ewidencyjnej (określanej także jako działka referencyjna) obszar gruntów kwalifikujących się do przyznania płatności. Wyliczeń takich powierzchni dokonują pracownicy ARiMR w oparciu o wyniki kontroli terenowych, analizę zdjęć terenu oraz dane z rejestrów dot. m.in. gruntów. Wyniki pomiarów maksymalnego kwalifikowalnego obszaru zapisywane są w prowadzonym przez ARiMR Systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) i mają charakter dokumentu urzędowego. Powierzchnia uprawniona do płatności powinna być przede wszystkim użytkiem rolnym, tj. obszarem zajmowanym przez: grunty orne (ugorowane lub z produkcją roślinną, ale inne niż trwałe użytki zielone i uprawy trwałe), trwałe użytki zielone (także jako systemy rolno-leśne) lub uprawy trwałe (np. szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji). Rolnik ma obowiązek możliwie dokładnie i zgodnie z rzeczywistością wskazywać w swym wniosku o płatności wszystkie grunty stanowiące użytki rolne i jednostki gruntu nierolniczego będące w jego posiadaniu oraz ich powierzchnię i położenie (art. 59 ustawy o Planie Strategicznym). Zadeklarowanie do płatności powierzchni mniejszej o ponad 3% niż powierzchnia stwierdzona może skutkować zmniejszeniem przysługującej płatności, zgodnie z art. 59 ustawy o Planie Strategicznym. Organ odwoławczy stwierdził, że w kontrolowanej decyzji organu I instancji prawidłowo ustalono, że wnioskowane płatności ONW nie przysługują rolnikowi. Zgodnie z decyzją tereny nieuprawnione do płatności znajdowały się na działkach rolnych: H, I oraz F. Organ odwoławczy zaakceptował te ustalenia. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji rozpatrzył sprawę w oparciu o: - zdjęcia lotnicze z systemu elektronicznego ARiMR wykonane w dniach: 14 sierpnia 2024r. (dz. rolna F) oraz 6 kwietnia 2023r. (dz. rolne H oraz I); - zdjęcia lotnicze z ogólnodostępnego programu Google Earth opisane w tym programie jako uzyskane w dniach: 19 października 2024r. (dz. rolna F) oraz 13 lipca 2023r. (dz. rolne H oraz I); - zdjęcia lotnicze z programu Google Earth pochodzące z lat 2014 - 2023 - w przypadku działek rolnych H oraz J; - zdjęcia satelitarne z ogólnodostępnego portalu internetowego Copernicus (dostępne m.in. dla każdego miesiąca roku, za który wnioskowano analizowane płatności); - wniosek rolnika i przepisy regulujące istotne w sprawie płatności. Oparcie ustaleń dotyczących stanu zakwestionowanego terenu na zdjęciach lotniczych i satelitarnych było uzasadnione i wystarczające. Zdjęcia te prawidłowo uznano za wiarygodne dowody stanu terenu w okresie istotnym dla tej sprawy, ponieważ: - przynajmniej część z nich została wykonana w roku istotnym dla analizowanej sprawy, - są wystarczająco wyraźne (pozwalają zidentyfikować teren nieuprawniony do płatności), - umożliwiają wiarygodne pomiary powierzchni i odległości (są ortofotomapami lub zdjęciami o charakterystyce wystarczająco zbliżonej). W ocenie organu odwoławczego za najbardziej wiarygodne i pomocne przy ocenie sprawy słusznie uznano zdjęcia satelitarne z witryny Copernicus (od marca 2025r. zastąpiła witrynę Sentinel) z 2024r. i zdjęcia lotnicze z 2024r. Uznano tak z uwagi na czas wykonania tych zdjęć i możliwość ustalenia na ich podstawie, czy w 2024r. wykonywano na działkach zabiegi agrotechniczne (zdj. sat.) i z uwagi na dokładność zdjęć (zdj. lotnicze). Działki rolne H oraz I były położone w innym obszarze Polski, niż pozostałe zadeklarowane grunty - nie wykonano dla nich zdjęć lotniczych, które byłyby aktualne dla sprawy za 2024r. Ponadto na działce rolnej I zadeklarowano stosunkowo trudną w ocenie plantację wierzby energetycznej. Z tych powodów w przypadku gruntów zadeklarowanych na dz. ewid. nr [...] (działki rolne H oraz I) przydatne dla oceny sprawy były zdjęcia lotnicze z programu Google Earth z lat 2014 - 2023. Podczas rozpatrywania odwołania potwierdzono, że tereny, które organ I instancji uznał za nieuprawnione do płatności ONW różniły się od obszarów uznanych za uprawnione do płatności i sąsiednich działek użytkowanych rolniczo. Te różnice polegają na obecności terenu o odmiennej kolorystyce i fakturze od terenu uznanego za uprawniony do płatności. Różnice te są widoczne na zdjęciach lotniczych i satelitarnych pozyskanych w sprawie. Wynikają one z obecności terenu, który nie podlegał typowym rolniczym zabiegom agrotechnicznym albo z uwagi na obecność zakrzewień i zadrzewień albo z uwagi na swój charakter siedliskowy (międzydomowy). Takie różnice wskazują na brak użytkowania zakwestionowanego terenu w sposób zadeklarowany we wniosku. Na zdjęciach satelitarnych z witryny Copericus wykonanych w 2024r. w widmie NDVI (pokazujących poziom wegetacji roślin) obszary, na których stwierdzono brak przeprowadzania zabiegów agrotechnicznych (do dnia 31 lipca 2024r.) są przez praktycznie cały 2024r. bardzo ciemne. To wskazuje na brak np. koszenia tych gruntów i znaczną bujność roślinności. Analogiczny obraz widać na tych samych zdjęciach, ale wykonanych w widmie widzialnym. W analizowanej sprawie organ I instancji prawidłowo określił obszar zatwierdzony, tj. spełniający warunki przyznania wnioskowanej pomocy. Prawidłowo przyjęto, że obszar niewykoszony, dziko zadrzewiony, pozbawiony roślinności, typowo siedliskowy - nie jest użytkowany rolniczo. Nie są to w szczególności grunty orne, trwałe użytki zielone, czy uprawniające do otrzymania płatności zagajniki o krótkiej rotacji. Zakwestionowane tereny nie były utrzymywane w odpowiedniej kulturze rolnej przez istotną część 2024r. (od dnia złożenia wniosku do końca roku). Z tego powodu nie były to obszary kwalifikujące się do wnioskowanych płatności. Nieprawidłowości stwierdzone w tej sprawie oznaczały naruszenie: - art. 25 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ONW z 2023 roku poprzez zadeklarowanie do płatności terenu, na którym nie prowadzono działalności rolniczej, - art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Planie Strategicznym w zw. z § 2 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia ONW z 2023 roku poprzez zadeklarowanie do płatności terenu, który nie jest kwalifikującym się hektarem, - art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o Planie Strategicznym w zw. z § 2 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia ONW z 2023 roku poprzez zadeklarowanie do płatności terenu nie objętego maksymalnym kwalifikującym się obszarem, - § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2023r. w sprawie kryteriów uznawania użytków rolnych za pozostające w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy (Dz. U. z 2023r. poz. 461, ze zm.) poprzez zadeklarowanie do płatności terenu nie objętego przez zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności. Konsekwencje stwierdzonych w tej sprawie nieprawidłowości zostały w zaskarżonej decyzji określone i wyliczone prawidłowo. Brak minimum 1 ha powierzchni uprawnionej stwarzał konieczność wydania rozstrzygnięcia odmownego - zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym oraz § 49 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich z 2023r. Nie ustalono, aby nieprawidłowości wykryte w tej sprawie: były wynikiem prawidłowo zgłoszonej siły wyższej; zaistniały przez oczywisty błąd, który byłby możliwy do sprostowania z urzędu; nie mogły być wnioskodawcy znane i wynikały z błędu organów ARiMR; były zupełnie niezawinione przez wnioskodawcę; zostały zgłoszone do ARiMR przed ich wykryciem przez naszych pracowników; są na tyle nieznaczne, że mogłyby zostać pominięte. Z tego powodu niemożliwe było uznanie wykrytych w sprawie nieprawidłowości za niewpływające na jej ocenę lub zrezygnowanie z sankcji będących ich konsekwencją. Zarzuty podniesione w odwołaniu nie mogły zostać uwzględnione. Zlecenie przez organ odwoławczy inspekcji terenowej byłoby niecelowe. Podczas wizytacji stwierdza się stan gruntów na moment jej przeprowadzenia. Rolnik miał obowiązek utrzymywać swoje grunty w stanie nadającym się do wypasu, lub uprawy od 20 czerwca (dzień złożenia wniosku) do końca 2024r. Ustalenia dotyczące stanu działek latem/jesienią 2025r. nie byłyby przydatne do ich oceny odnoszącej się do 2024r. ze względu na upływ czasu. Ponadto zdjęcia lotnicze i satelitarne były wystarczające do oceny tego, czy kwestionowane grunty były użytkowane rolniczo w okresie istotnym dla sprawy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarżący zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 138§1 pkt 2, art. 7, art. 77§1 i art. 80 oraz art. 107§3 k.p.a. Organy zignorowały zalecenia organu II instancji, nie przeprowadziły postępowania dowodowego (brak wizji lokalnej, wezwania do wyjaśnień), a uzasadnienie powiela wcześniejsze, uchylone rozstrzygnięcia. Ocena stanu faktycznego oparta została wyłącznie na zdjęciach satelitarnych, bez odniesienia do rzeczywistego użytkowania działek. W ocenie Skarżącego narusza to zasadę pogłębionej weryfikacji i zaufania obywatela do organów państwowych. Skarżący podkreślił, że dopełnił obowiązków formalnych i użytkował działki zgodnie z przeznaczeniem rolniczym. W oparciu o powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Małopolskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145§1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134§1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei zgodnie z art. 113§1 zdanie 1 p.p.s.a - Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54§2 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zagadnienia braku użytkowania działek zgłoszonych do płatności. Organy twierdzą, że na zadeklarowanych działkach były tereny nieuprawnione do płatności Należy na wstępie wskazać, że zasady przyznawania pomocy finansowej w odniesieniu do wniosków składanych w roku 2024 zostały określone w przepisach prawa krajowego oraz wspólnotowego, tj. w Planie Strategicznym, Rozporządzeniu ws. płatności, Rozporządzeniu ONW, Rozporządzeniu nr 2021/2116 oraz Rozporządzeniu nr 2022/1172. Materialnoprawną podstawę realizacji wnioskowanych przez stronę uprawnień do płatności reguluje art. 1 ustawy o Planie Strategicznym, który określając zakres precyzuje zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym realizacji Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, wskazuje stosowne rozporządzenia Komisji, tj. rozporządzenie 2021/2115 oraz rozporządzenie 2021/2116 oraz przepisy wydane na ich podstawie oraz stanowi, że przepisy Planu Strategicznego określają warunki i tryb przyznawania oraz wypłaty: a) pomocy finansowej w ramach interwencji objętych Planem oraz w ramach przejściowego wsparcia krajowego, o którym mowa w art. 147 rozporządzenia 2021/2115, b) pomocy technicznej, o której mowa w art. 125 rozporządzenia 2021/2115, w zakresie nieokreślonym w przepisach, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianych w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym, płatności ONW przyznawane są rolnikowi do użytków rolnych będących w jego posiadaniu położonych na obszarach, o których mowa w art. 71 ust. 2 rozporządzenia 2021/2115, którymi są obszary określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 dotyczących szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 12 tej ustawy, jeżeli: 1) prowadzi na tych użytkach rolnych działalność rolniczą; 2) łączna powierzchnia tych użytków rolnych wynosi nie mniej niż 1 ha. Zgodnie z art. 45 ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym do przyznawania płatności ONW przepisy art. 26 ust. 1 pkt 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Stosownie do treści art. 26 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym, płatności bezpośrednie są przyznawane do powierzchni działki rolnej lub jednostki gruntu nierolniczego: 1) położonych na gruncie stanowiącym kwalifikujący się hektar, 2) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, 3) nie większej niż maksymalny kwalifikujący się obszar, o którym mowa w art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia 2022/1172- chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z § 1 Rozporządzenia ONW, rozporządzenie określa: 1) szczegółowe warunki i szczegółowy tryb przyznawania i wypłaty płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, o których mowa w art. 69 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021r. ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylającego rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013 (Dz.Urz.UE.L 435 z 06.12.2021, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 2021/2115", w tym: a) szczegółowe wymagania, jakie powinny spełniać wnioski o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, o których mowa w art. 69 lit. b rozporządzenia 2021/2115, zwanych dalej "płatnościami ONW", b) szczegółowe warunki i tryb przyznawania płatności ONW następcy prawnemu podmiotu ubiegającego się o przyznanie płatności ONW; 2) wysokość kar i sposób ich obliczania, z wyjątkiem kar administracyjnych; 3) stawki płatności ONW. Na podstawie § 2 ust. 1 Rozporządzenia ONW, płatność ONW przyznaje się rolnikowi do powierzchni użytków rolnych: 1) położonych na obszarach, o których mowa w art. 71 ust. 2 rozporządzenia 2021/2115 zwanych dalej "obszarami ONW", wynoszącej nie więcej niż 75 ha (maksymalny limit) oraz 2) jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach podstawowego wsparcia dochodów do celów zrównoważoności, o którym mowa w art. 16 ust. 2 lit. a rozporządzenia 2021/2115, zwanego dalej "podstawowym wsparciem dochodów". W § 5 ust. 3 Rozporządzenia ONW wskazano, że w przypadku gdy rolnik ubiega się o przyznanie płatności ONW do powierzchni użytków rolnych, która przekracza obszar zatwierdzony do tej płatności: 1) powierzchnię obszaru zatwierdzonego do tej płatności, służącą do ustalenia wysokości tej płatności, ustala się w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 70 ustawy w zakresie podstawowego wsparcia dochodów; 2) wysokość kary oblicza się w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 70 ustawy w zakresie podstawowego wsparcia dochodów, z tym że stawkę danej płatności, o której mowa w tych przepisach, stanowi średnia płatność ONW za 1 ha użytków rolnych zatwierdzonych do płatności ONW. Stosownie do art. 100 ustawy o Planie Strategicznym, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu są przeprowadzane w zakresie przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych, spełniania warunków przyznania i wypłaty pomocy i pomocy technicznej oraz zobowiązań związanych z przyznaną pomocą i pomocą techniczną określonych w postanowieniach Planu, wytycznych instytucji zarządzającej, regulaminie naboru wniosków o przyznanie pomocy oraz umowie o przyznaniu pomocy i pomocy technicznej albo decyzji o przyznaniu pomocy (ust. 1). Kontrole administracyjne są przeprowadzane w odniesieniu do wszystkich wniosków o przyznanie pomocy i pomocy technicznej oraz wniosków o płatność (ust. 2). Kontrole administracyjne wniosków o przyznanie pomocy i pomocy technicznej oraz wniosków o płatność obejmują elementy, których sprawdzenie jest niezbędne w celu przyznania i wypłaty pomocy i pomocy technicznej, a których kontrola jest uzasadniona i możliwa w ramach kontroli administracyjnych, i mogą obejmować w szczególności weryfikację: 1) poprawności i kompletności informacji podanych w tych wnioskach; 2) terminowości złożenia tych wniosków; 3) zgodności z warunkami przyznania i wypłaty pomocy i pomocy technicznej; 4) kwalifikowalności kosztów; 5) racjonalności kosztów; 6) prawidłowości poniesionych kosztów i dokonanych płatności; 7) zrealizowania zobowiązań związanych z przyznaną pomocą i pomocą techniczną (ust. 3). Kontrola na miejscu ma na celu sprawdzenie, czy realizacja operacji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego lub czy zostały spełnione warunki przyznania lub wypłaty pomocy lub pomocy technicznej, lub czy są realizowane lub zostały zrealizowane zobowiązania związane z przyznaną pomocą lub pomocą techniczną, które mogą być sprawdzone podczas kontroli na miejscu i nie były przedmiotem kontroli administracyjnej (ust. 4). Zgodnie z art. 59 ust. 2 zdanie pierwsze i drugie rozporządzenia 2021/2116 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem Unii regulującym interwencje unijne oraz podejmują działania niezbędne do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania swoich systemów zarządzania i kontroli oraz legalności i prawidłowości wydatków zadeklarowanych Komisji. Stosownie natomiast do art. 60 ust. 1 zdanie pierwsze tego rozporządzenia systemy zarządzania i kontroli ustanowione przez państwa członkowskie zgodnie z art. 59 ust. 2 obejmują systematyczne kontrole, ukierunkowane między innymi na obszary, w których ryzyko wystąpienia błędu jest największe. W myśl art. 65 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2021/2116, każde z państw członkowskich ustanawia i prowadzi zintegrowany system zarządzania i kontroli ("system zintegrowany"). System zintegrowany stosuje się do interwencji w formie płatności obszarowych i interwencji z tytułu zwierząt, wymienionych w tytule III rozdział II i IV rozporządzenia (UE) 2021/2115, oraz do środków, o których mowa w rozdziale IV rozporządzenia (UE) nr 228/2013 i rozdziale IV rozporządzenia (UE) nr 229/2013. Natomiast w myśl art. 65 ust. 4 lit. b ww. rozporządzenia, system monitorowania obszarów oznacza procedurę regularnych i systematycznych obserwacji, śledzenia i oceny działalności i praktyk rolniczych na użytkach rolnych na podstawie danych satelitarnych zebranych przez satelity Sentinel systemu Copernicus lub innych danych o co najmniej równoważnej wartości. Zgodnie z art. 66 ust. 1 rozporządzenia 2021/2116, system zintegrowany obejmuje następujące elementy: a) system identyfikacji działek rolnych; b) system wniosków geoprzestrzennych oraz - w stosownych przypadkach - wniosków o przyznanie pomocy z tytułu zwierząt; c) system monitorowania obszarów; d) system identyfikacji beneficjentów interwencji i środków, o których mowa w art. 65 ust. 2; e) system kontroli i kar; f) w stosownych przypadkach, system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności; g) w stosownych przypadkach, system identyfikacji i rejestracji zwierząt. Jak stanowi art. 68 ust. 1 rozporządzenia 2021/2116, system identyfikacji działek rolnych stanowi system informacji geograficznej ustanowiony i regularnie aktualizowany przez państwa członkowskie na podstawie ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:5 000. W ramach kontroli administracyjnej w myśl art. 2 ust. 7 lit. a Rozporządzenia Delegowanego Komisji z dnia 4 maja 2022r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością (Dz. U. z 2022r. poz. 1172) - zwanego dalej Rozporządzeniem nr 2022/1172 w oparciu o wskazany powyżej system identyfikacji działek rolnych na potrzeby płatności do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie co najmniej określają maksymalny kwalifikujący się obszar - zwany dalej MKO do celów interwencji obszarowych w ramach systemu zintegrowanego. W celu określenia MKO państwa członkowskie odliczają, w miarę możliwości, niekwalifikujące się elementy z działki poprzez ich wyodrębnienie. Państwa członkowskie określają z wyprzedzeniem kryteria i procedury stosowane do oceny, kwantyfikacji i, w stosownych przypadkach, wyodrębnienia kwalifikujących się i niekwalifikowalnych części działki. Przy określaniu MKO państwa członkowskie mogą ustalić rozsądny margines dla prawidłowej kwantyfikacji w celu uwzględnienia obwodu i stanu działki. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o Planie Strategicznym, przy ustalaniu wysokości płatności bezpośrednich uwzględnia się powierzchnię działek, nie większą jednak niż MKO, o którym mowa art. 2 ust. 7 lit. a Rozporządzenia 2022/1172. Kontrole administracyjne prowadzone są w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu identyfikacji działek rolnych, wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz w oparciu o wskazania beneficjenta dokonane w elektronicznej formie materiału graficznego, na którym rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Z powyższych względów ortofotomapa jest prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności, a definicja gruntów będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 4 ust. 4 Rozporządzenia nr 2021/2115 nie jest tożsama z powierzchnią użytków rolnych, które są definiowane w Ewidencji Gruntów i Budynków (zwanej dalej EGiB). Z powyższego względu powierzchnie użytków rolnych określone w EGiB nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla płatności. Organ odwoławczy zauważył, że system identyfikacji działek rolnych nie jest całkowicie oderwany od danych wskazanych w EGiB. Jednym z elementów bazy danych systemu identyfikacji działek rolnych są bowiem dane wektorowe granic działek ewidencyjnych pozyskane od starostów, organów prowadzących EGiB lub zostały opracowane przez wykonawców zewnętrznych wyłonionych w postępowaniach przetargowych prowadzonych przez (...) oraz Główny Urząd Geodezji i Kartografii, na podstawie map ewidencyjnych prowadzonych w formie analogowej. Dane wektorowe granic działek ewidencyjnych są następnie weryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową, wykonaną w tym samym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych pozwalającą na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawnionych do dopłat oraz powierzchni nieuprawnionych do dopłat (grunty trwale lub czasowo wyłączone z produkcji rolniczej). Zaznaczyć trzeba, że każde wykorzystanie środków finansowych Unii opiera się na zasadzie gospodarności, wydajności i skuteczności, co wynika z art. 317 TFUE i jest także utrwalone w orzecznictwie TSUE. Według art. 274 WE Komisja wykonuje budżet na własną odpowiedzialność i w granicach przyznanych środków, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, zaś Państwa Członkowskie współpracują z Komisją w celu zapewnienia, aby środki były wykorzystywane zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami (wyrok TSUE z 15 września 2005r. w sprawie C-199/03 Irlandia przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich., ECLI:EU:C:2005:548). W przedmiotowej sprawie, należało dokonać oceny prawidłowości stanowiska organów, zgodnie z którym powierzchnia zadeklarowana przez skarżącego do płatności jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej ortoobrazami, którymi organ dysponował z ogólnodostępnej aplikacji "Copernicus", zdjęć lotniczych ARiMR oraz z programu Google Earth. Sąd nie kwestionuje uprawnień organu do korzystania z instrumentów, które posiada i które umożliwiają weryfikację wniosków, zwłaszcza wykorzystywania w postępowaniu ortofotomap cyfrowych uzyskanych ze zdjęć lotniczych. Ortofotomapy cyfrowe stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania. Stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2016r., II GSK 1229/15). Trzeba również wskazać na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10 kwietnia 2014r., C-485/12 w sprawie Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer przeciwko Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, w którym tenże Trybunał nie zakwestionował możliwości weryfikacji danych zawartych we wniosku wyłącznie w oparciu o dane informatyczne oparte na zdjęciach lotniczych. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że fotointerpretacja obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych również może służyć do ustalenia powierzchni kwalifikującej się do pomocy w ramach kontroli administracyjnych. Ze względu na złożoność zintegrowanego systemu i na fakt, że kontrole administracyjne w odróżnieniu od kontroli na miejscu, które mogą być przeprowadzone za pomocą prób kontrolnych, muszą dotyczyć wszystkich wniosków o pomoc, korzystanie ze środków technicznych i odpowiednich metod kontrolnych jest bowiem niezbędne, aby móc skutecznie rozpatrywać dużą liczbę wniosków. Stąd trafnie w orzecznictwie przyjmuje się, że zazwyczaj ustalenie powierzchni działki użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomap jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu. Pomiar na podstawie ortofotomap jest aktualny i precyzyjny. Dlatego też dla skutecznego zakwestionowania wiarygodności ustaleń poczynionych na podstawie ortopfotomapy konieczne jest wskazanie przez rolnika konkretnych i racjonalnych zastrzeżeń oraz dowodów. Wskazać także należy, że jeżeli w sprawie pozyskane dowody (mapy), będą budzić wątpliwości co do wielkości działki, czy też strona będzie sprzeciwiała się ustalonym na tej podstawie twierdzeniom, organ nadzoru nie będzie mógł wydać decyzji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Jako dowód zaś winien - zgodnie z art. 75 k.p.a. - dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W sprawie organ wskazał, że punktem wyjścia do rozpatrzenia wniosku strony o przyznanie płatności były zdjęcia lotnicze, które po części nie były wykonane w okresie referencyjnym lecz dotyczyły okresów sprzed złożenia wniosków. I tak zdjęcia z dnia 6 kwietnia 2023r.-działka H i I , zdjęcia z 13 lipca 2023r. -działka H i I, zdjęcia lotnicze (gogle Earth) działki H i I.-i wówczas to na ww. działkach nie stwierdzono deklarowanych upraw, jak również ustalono, że nie przeprowadzano w danym roku żadnych zabiegów uprawowych zapobiegających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. Sąd nie podważa zasadności korzystania z dowodu jakim są ortoobrazy z ogólnodostępnej bazy "Copernicus" czy Google Earth jednakże ortoobrazy powinny być aktualne nie zaś ,,historyczne" (za lata 2014-2023). Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że określona w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom, bowiem "obywatel ma być przekonany a nie pokonany". Zasada ta ma zastosowanie także w sprawach płatności na rzecz rolników (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2015r., II GSK 824/14, LEX nr (...)75180). Dokładne zgromadzenie materiału dowodowego i odniesienie się do stawianych zarzutów nie tylko jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania, ale też z uwagi na fakt, że kontrola sądowa polega na ocenie legalności wydanych decyzji. Jak zasadnie sygnalizuje Naczelny Sąd Administracyjny "przedkładanie sądowi administracyjnemu fragmentów dokumentacji, będącej podstawą decyzji poddanych kontroli sądowoadministracyjnej, uniemożliwia dokonanie kontroli i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji" (wyrok NSA z 3 lutego 2010r., I OSK 522/09). Zgodnie bowiem z art. 5 ustawy o Planie Strategicznym, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej. Stosownie do art. 66 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Powyższe przepisy wskazują na pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności, w stosunku do regulacji wynikających z k.p.a. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu tym ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Tym niemniej dokonując kontroli przestrzegania prawa przez beneficjentów środków (płatności) przyznawanych w ramach płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi i innymi szczególnymi ograniczeniami, to przede wszystkim organy powinny ściśle przestrzegać prawa, w tym proceduralnego. Skoro bowiem na podstawie ustawy o Planie Strategicznym, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się - co do zasady - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to wydanie decyzji przyznającej płatności na podstawie wniosku strony, skutkuje rygoryzmem przewidzianym w k.p.a. Z powyższych względów Sąd uznał, że naruszone zostały przepisy postępowania, tj. art. 8, art. 77§1, k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Ponownie rozpatrując sprawę (art. 153 p.p.s.a). organ administracji zastosuje się do rozważań zawartych w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności uzupełni akta administracyjne o materiał dowodowy pozwalający zweryfikować zawarte w decyzji twierdzenia, co do powierzchni podlegającej wykluczeniu z płatności. Godzi się nadmienić, że skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności w czerwcu 2024r. zaś ostateczna w administracyjnym toku instancji decyzja organu odwoławczego została wydano dopiero w październiku 2025r. po uprzednim, kilkukrotnym uchylaniu decyzji organu I instancji. Takie działanie organów nie przyczyniło się do szybkiego załatwienia sprawy a w tym ustalenia stanu działek zadeklarowanych do płatności. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu I instancji gdyż było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. O kosztach Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę składają się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 200,00 zł