III SA/Kr 163/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Zięba Sędziowie Sędzia WSA Michał Niedźwiedź Sędzia WSA Bogusław Wolas (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Tuczyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 17 grudnia 2025 r., nr 83/EU-O/2025 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na rzecz skarżącego M. Ż. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia 17 grudnia 2025 r Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia 11 lutego 2025 r odmawiającą uchylenia decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia l lutego 2019 r w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz za niewykorzystany czas wolny od służby. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że Pan M. Ż. (dalej jako strona) został zwolniony ze służby w Policji z dniem 27 lutego 2014 roku na podstawie rozkazu personalnego nr 33/2014 Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia 20 stycznia 2014 roku. Wymienionemu policjantowi zwalnianemu ze służby wypłacono ekwiwalent pieniężny w łącznej kwocie 18.268,51 zł brutto, tj. za 115 dni niewykorzystanych urlopów, ustalony przy zastosowaniu "przelicznika" w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za l dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego - na podstawie art. 115a u.o.P. w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty. Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2018 roku - skierowanym do Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie - strona zainicjowała postępowanie w przedmiocie wypłacenia jej wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego wydanym w dniu 30 października 2018 roku. W opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 roku wyroku sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 115a u.o.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za l dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Komendant Powiatowy Policji w Krakowie - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wniosku strony - wydał w dniu l lutego 2019 roku decyzję, w której odmówił stronie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz za niewykorzystany czas wolny od służby. W wydanej decyzji strona została pouczona o prawie do odwołania do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzja została doręczona stronie w dniu 5 lutego 2019 roku. Od powyższej decyzji strona złożyła w ustawowym terminie odwołanie pismem z dnia 18 lutego 2019 roku, z którego wynika, że nie jest ona zadowolona z wydanej decyzji i nie zgadza się z przedstawionym w niej stanowiskiem organu pierwszej instancji. Ponadto pismem z dnia 29 kwietnia 2019 roku strona złożyła wniosek o zawieszenie postępowania prowadzonego w sprawie jej odwołania. W związku z powyższym w dniu 7 maja 2019 roku organ odwoławczy wydał postanowienie o zawieszeniu przedmiotowego postępowania odwoławczego. W wydanym postanowieniu organ, działając na podstawie art. 101 § 2 k.p.a. pouczył stronę, "że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane". Pismem z dnia 5 kwietnia 2022 roku - wysłanym przed upływem trzyletniego okresu zawieszenia i odebranym przez stronę w dniu 13 kwietnia 2022 roku - organ ponownie pouczył stronę o przysługujących jej prawach w związku z zawieszeniem postępowania. Ponadto wskazał, że w sprawie jej odwołania z dnia 18 lutego 2019 roku termin na złożenie wniosku o podjęcie postępowania upływa z dniem 7 maja 2022 roku. W wyznaczonym terminie strona nie złożyła wniosku o podjęcie postępowania. W dniu 13 lutego 2023 roku została zatem wydana decyzja nr 34/EU-0/2023 umarzająca w całości postępowanie odwoławcze. Decyzja została doręczona stronie w dniu 28 lutego 2023 roku. Decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia l lutego 2019 roku stała się zatem ostateczna i prawomocna. Pismem z dnia 9 grudnia 2024 roku Pan M. Ż., wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia l lutego 2019 roku odmawiającej wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Na uzasadnienie stanowiska wskazał m.in., że jego wniosek spełnia wszystkie wymagania określone w art. 154 § l k.p.a., w 2014 roku strona otrzymała ekwiwalent za niewykorzystany urlop wyliczony na podstawie wówczas obowiązujących przepisów i na chwilę obecną nie otrzymała za ten urlop rekompensaty ekwiwalentnej. Komendant Powiatowy Policji w Krakowie zaskarżoną decyzją odmówił stronie uchylenia oraz zmiany ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia l lutego 2019 roku w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz za niewykorzystany czas wolny od służby. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przyjął, że wniosek strony o uchylenie przedmiotowej decyzji nie może zostać uwzględniony. Wynika to z tego, że uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Podstawową przesłanką, na którą zwraca uwagę treść ww. przepisu to kwestia ostateczności, wobec której strona zgłasza wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji. W praktyce w sytuacji, gdy strona nadal może wnieść odwołanie, nie będzie istniała możliwość zmiany decyzji. Odwołanie jako zasadniczy środek zaskarżenia decyzji ma prymat przed trybem zmiany unormowanym w art. 154 k.p.a. Podkreślono, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją ostateczną, na mocy której strona nie nabyła praw. Organ pierwszej instancji przyjął zatem, że modyfikacja lub uchylenie orzeczenia jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których została wydana pierwotna decyzja. Podkreślono, że po wydaniu pierwotnej decyzji nastąpiła nowelizacja zapisu w ustawie o Policji dotycząca brzmienia art. 115a jak również na mocy ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. póz. 1610) wprowadzono przepisy przejściowe, określone w art. 9 ust. l przywołanej ustawy, obowiązujące od dnia l października 2020 roku. W oparciu o powyższe ustalenia Komendant Powiatowy Policji w Krakowie nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji z dnia l lutego 2019 roku w sprawie odmowy stronie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz za niewykorzystany czas wolny od służby. Podkreślił przy tym, że w sprawach, w których nie jest możliwe zastosowanie tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a., nie jest możliwe. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a., jest możliwe jedynie w sprawach, w których przy wydawaniu decyzji organ administracji miał pewną swobodę rozstrzygania, czyli zmienione mogą być decyzje uznaniowe, a nie tzw. decyzje związane, gdzie organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Od powyższej decyzji strona, złożyła w ustawowym terminie odwołanie pismem z dnia 5 marca 2025 roku, z którego wynika, że nie jest ona zadowolona z wydanej decyzji oraz nie zgadza się z przedstawionym w niej stanowiskiem organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 154 § l k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowane i odmowę uchylenia decyzji w sytuacji gdy w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki tego przepisu, tj. po pierwsze, sprawa dotyczy decyzji ostatecznej, po drugie, sprawa dotyczy decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, po trzecie, za uchyleniem decyzji przemawiają względy interesu społecznego oraz słuszny interes strony. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia l lutego 2019 roku nr 104/2019/ZSK i podjęcia czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie stronie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Komendant Wojewódzki Policji powołał się na wyrażoną w art. 16 § l k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Wyjątek od tej zasady został co prawda określony w art. 154 k.p.a., przepis ten nie może mieć jednak w sprawie zastosowania, bowiem decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia l lutego 2019 roku, została wydana z powołaniem się przez organ pierwszej instancji na brak podstaw prawnych do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. W trybie art. 154 k.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami wyłącznie, jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Taka konstrukcja przepisu art. 154 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako w kolejnej instancji. Postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przy czym dopuszczalność wzruszenia na podstawie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji administracyjnej nie może oznaczać dowolności w tym zakresie. Samo zaś określenie "słuszny interes strony' aczkolwiek niezdefiniowane, to jednak wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania stronie żądanych uprawnień (poprzez jej zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być więc obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Możliwość zastosowania art. 154 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami Wskazano także, iż art. 114 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t.j. Dz.U. z 2024 roku, póz. 145 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia strony ze służby, stanowił podstawę do otrzymania przez policjanta zwalnianego ze służby ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 5 listopada 2018 roku stanowił, że ekwiwalent pieniężny za l dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W dniu 6 listopada 2018 roku ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 roku sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za l dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Omawiany wyrok Trybunatu Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a), uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Sytuacja taka, tj. braku podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym unormowano, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Wskazane nastąpiło w dniu l października 2020 roku, kiedy weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych (Dz.U. z 2020 roku, poz. 1610). Zgodnie z przepisem zawartym w jej art. l pkt 16art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za l dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.". Z kolei zgodnie z przepisem art. 9 ust. l przywołanej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 roku przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 roku oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 roku. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 roku ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 roku. W tym kontekście nie jest wprawdzie jednoznaczne, czy organ rozpatrując omawiane żądanie wypłaty ekwiwalentu powinien wstrzymać się z oceną możliwości jego spełnienia do czasu zakończenia prac legislacyjnych nad daną kwestią i dopiero po wejściu w życie stosownych regulacji dokonać czynność materialno-technicznej wypłaty żądanego ekwiwalentu albo wydać decyzję o odmowie wypłaty żądanej należności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 roku, sygn. akt l OSK 542/13, Legalis nr 1328212), czy też bez oczekiwania na wprowadzenie rozwiązań prawnych determinowanych wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego orzekać o odmowie wypłaty. Nie budzi jednak wątpliwości, że wobec aktualnego w dniu l lutego 2019 roku braku przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w innej niż dotychczas wysokości, organ administracji, decydując się na rozpatrzenie wniosku, nie miał możliwości rozstrzygnięcia w inny sposób niż poprzez odmowę uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania. Odmowa taka następuje w formie decyzji administracyjnej, bowiem zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej wypłaty świadczenia pieniężnego przysługującego z tytułu pozostawania w stosunku służbowym winna być dokonana w drodze decyzji, gdyż jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, 0 której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny - na co zwrócił także uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. orzeczenia z dnia 30 października 2018 roku sygn. akt K 7/15. Wobec powyższego nie zgodzono się z poglądem, że Komendant Powiatowy Policji w Krakowie nie miał podstaw do odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, miał natomiast obowiązek dokonania ponownego przeliczenia świadczenia w sposób wynikający z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślono, że decyzja wydana przez Powiatowego Policji w Krakowie nie pozbawiała strony prawa do ponownego zwrócenia się, już po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości omawianego ekwiwalentu pieniężnego, do właściwego organu o wypłatę tego ekwiwalentu i rozpatrzenia takiego wniosku na podstawie wprowadzonej nowelizacji. W skardze zarzucono naruszenie art. 154 § l k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę uchylenia decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia 1 lutego 2019 roku nr 104/2019/ZSK w sytuacji gdy w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki tego przepisu, tj. po pierwsze, sprawa dotyczy decyzji ostatecznej, po drugie, sprawa dotyczy decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, po trzecie, za uchyleniem decyzji przemawiają względy interesu społecznego oraz słuszny interes. Ponadto zarzucono naruszenie art. 9 ust. l ustawy o wsparciu służb mundurowych w zw. z art. 114 ustawy o Policji w zw. z art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż w stosunku do Skarżącego przy wyliczaniu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop winien znaleźć zastosowanie współczynnik 1/30, w sytuacji gdy, prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów każe przyjmować, iż w przypadku Skarżącego należy posłużyć się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. l ustawy o wsparciu służb mundurowych została uznana za ekwiwalentna względem l dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej ( art. 2 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddaleni i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § l oraz art. 145 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § l p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona została decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i niewykorzystany czas wolny od służby. Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego o uchylenie i zmianę decyzji ostatecznej odmawiającej mu wypłaty wyrównania ekwiwalentu za urlop. We wniosku strona wskazała art. 154 k.p.a. Zgodnie z art. 154 § l k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodzić należy się z Komendantem Wojewódzkim, że postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz do zbadania, czy zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem iub zmianą decyzji ostatecznej. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej w jednym tylko aspekcie, a mianowicie, czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Do organu administracji orzekającego w sprawie należy ocena, czy w rozpatrywanym przypadku interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. W przeciwnym wypadku wszczęcie postępowania z art. 154 k.p.a. stawałoby się konkurencyjne dla innych trybów postępowania. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 § l k.p.a. również postępowanie dowodowe winno być prowadzone jedynie pod kątem ustalenia, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Co więcej, dla uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie odwołalności fakultatywnej (art. 154 i 155 k.p.a.) bez znaczenia jest czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem czy została wydana z jego niekwalifikowanym naruszeniem. Organ miał zatem obowiązek rozważyć możliwość zastosowania art. 154 § l k.p.a., który odwołuje się do takich pojęć jak "interes społeczny" czy "słuszny interes strony". Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 k.p.a. in fine. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony (art. 154 § l k.p.a.) muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., l OSK 553/06). Pojęcie "słuszny interes strony" ma charakter nieostry i niedookreślony. W orzecznictwie wyrażane jest stanowisko, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ przyjmuje ten sposób rozstrzygnięcia, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą. Treść "słusznego" a zatem kwalifikowanego interesu strony powinna być ustalana w danej sprawie i musi ulec konkretyzacji wynikającej z jej stanu faktycznego i prawnego. Kategoria interesu społecznego jest zaś pojęciem dynamicznym, stopniowalnym i zmiennym w czasie, co oznacza, iż także ono powinno być rozpatrywane na tle konkretnej sprawy. W interesie społecznym niewątpliwe pozostaje, aby stan faktyczny sprawy odpowiadał stanowi prawnemu, co jest elementem stabilności porządku prawnego. Nie jest przy tym wykluczona sytuacja, w której za weryfikacją decyzji ostatecznej przemawiać będzie zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że zastosowanie art. 154 k.p.a. jest możliwe niezależnie od tego, czy przedmiotem wniosku jest decyzja związana czy uznaniowa, istotne jest natomiast aby zastosowanie tego trybu nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem. Z samego charakteru decyzji administracyjnej nie można więc czynić przeszkody do uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 154 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1457/17). Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § l k.p.a. musi być więc interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a., należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06 publ. CBOSA). Należy jednocześnie podkreślić, że ustawowa przesłanka o jakiej mowa w art. 154 k.p.a. tj. słuszny interes strony, nie jest przesłanką abstrakcyjną, ale konkretną odnoszącą się do danej sprawy i wywodzoną z decyzji ostatecznej, co do której został uruchomiony tryb nadzwyczajny. Stąd nie jest możliwe wywiedzenie słusznego interesu strony tylko z art. 154 k.p.a., istnienie tego słusznego interesu musi wynikać z rozwiązań materialnoprawnych na podstawie których wydana została ostateczna decyzja, co do której uruchomiono tryb z art. 154 k.p.a. Na podstawie art. 154 k.p.a. może być zmieniona lub uchylona decyzja ostateczna prawidłowa (wydana zgodnie z przepisami prawa), jak również decyzja wadliwa prawnie. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie. Natomiast gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenie nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. W sytuacji zatem, gdy przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji względnie jej uchylenie, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie od wydania decyzji "pierwotnej" uległo zmianie), to co do zasady nie ma przeszkód, by na gruncie omawianej regulacji doszło także do zmiany lub uchylenia decyzji o charakterze związanym. Warunkiem jest to, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt l OSK 2893/17 publ. CBOSA). Stanowisko Komendanta Wojewódzkiego jest nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności. W kwestionowanej w trybie art. 154 k.p.a. decyzji organ w istocie podtrzymał literalną wykładnię art. 9 ust. l ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, jakiej dokonał organ l instancji, wyłączającą możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po wspomnianej wyżej dacie. Po wydaniu wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, w dniu l października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Przepis art. l pkt 16 tej ustawy nadał nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji. Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. l ustawy o szczególnych rozwiązaniach zawarł przepis o charakterze intertemppralnym, regulujący zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Z art. 9 ust. l ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu znowelizowanym stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r. Na gruncie spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, ukształtowało się jednolite stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. W wyroku z l października 2025 r. sygn. akt III OSK 487/22 NSA wskazał: "w procesie wykładni art. 9 ust. l ustawy o szczególnych rozwiązaniach fundamentalne znaczenie ma treść zdania drugiego art. 9 ust. l ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Regulacja zdania drugiego art. 9 ust. l ustawy o szczególnych rozwiązaniach odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. l w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Nie budzi wątpliwości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym: "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze". NSA stwierdził, że w treści art. 9 ust. l ustawy o szczególnych rozwiązaniach ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. l ustawy o szczególnych rozwiązaniach o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. l w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. l ustawy o szczególnych rozwiązaniach, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. l w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania. Odwołanie się zatem przez ustawodawcę w zdaniu drugim art. 9 ust. l ustawy o szczególnych rozwiązaniach do "zasad", a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i 1nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) uregulowań, które utraciły moc w następstwie wydania wskazanego wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę. Trybunał w motywach swojego wyroku z dnia 30 października 2018 r. stwierdził bowiem, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. l ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji". Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. l ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie art. 9 ust. l ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. l ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału. Nie może być wątpliwości, że podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 154 § l k.p.a. uwzględniającego wyrok TK i linię orzeczniczą sądów administracyjnych ukształtowaną po wydaniu tego wyroku przez TK nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa w kontekście brzmienia art. 115a ustawy o Policji i art. 9 ust. l ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Jedną z przyczyn zastosowania art. 154 k.p.a. może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej, ponieważ celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, decyzji administracyjnej, ze względu na jej istotną wadliwość, ale ze względu na wystąpienie innych przesłanek, także tych pozaprawnych (wyrok NSA z 18 września 2019 r. sygn. l OSK 2893/17, lex nr 2721994). Z uwagi na powyższe, nie zasługuje na akceptację stanowisko wyrażone przez Komendanta Wojewódzkiego w zaskarżonej decyzji, że zmiana kwestionowanej decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a., byłaby sprzeczna z interesem społecznym, skutkując eliminacją prawidłowego rozstrzygnięcia. Za niewzruszalnością takiej decyzji nie może przemawiać przywoływana przez ten organ zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § l k.p.a.), ponieważ nie ma wystarczających racji, aby przedkładać dalsze formalne obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem. Z tych też względów zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 154 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i dlatego zasadnym było wyeliminowane ich z obrotu prawnego. Odnosząc się do kwestii przedawnienia, wskazać należy, że zgodnie z art. 107 ust. l i 2 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, jednak organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Rozważając, czy w stanie sprawy zaszły " wyjątkowe okoliczności", o jakich mowa w art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, organ niewątpliwie powinien uwzględnić fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Na gruncie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wypowiedział się NSA w wyroku z 15 lipca 2020 r. sygn. akt l OSK 2928/19 stwierdzając, że "nie można przez instytucję przedawnienia unicestwić uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenę prawną, wedle której art. 9 ust. l ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nie może stanowić przeszkody do zastosowania w stanie sprawy art. 115a ustawy o Policji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.