III SA/Kr 1628/25

|Sygn. akt III SA/Kr 1628/25 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 kwietnia 2026 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Katarzyna Marasek-Zybura, Sędzia: WSA Grzegorz Karcz (spr.), Sędzia: WSA Janusz Kasprzycki, Protokolant: specjalista Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2026 r., sprawy ze skargi M. Ł. na czynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie w ramach Programu Aktywny Maluch 2022-2029 nabór uzupełniający I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego M. Ł. 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M. Ł. (dalej: Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na czynność Wojewody Małopolskiego (dalej: Wojewoda, organ) w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie w ramach Programu Aktywny Maluch 2022-2029 nabór uzupełniający. Kontrolowana czynność organu zapadła w następującym stanie faktycznym. Z akt które organ przesłał do tutejszego sądu wraz ze skargą, w związku z ogłoszonym naborem o dofinansowanie w ramach Programu Aktywny Maluch 2022 - 2029 - nabór uzupełniający Skarżący złożył w dniu 7 sierpnia 2025 r. wniosek na utworzenie instytucji opieki nad dziećmi do lat 3 (zawnioskował o jednego dziennego opiekuna). Następnie w dniu 13 sierpnia 2025 r. Skarżący skorygował ten wniosek w ten sposób, że zmienił liczbę planowanych instytucji opieki, wnioskując o 21 dziennych opiekunów. W trakcie weryfikacji wniosku ustalono, że wniosek Skarżącego zwiera braki formalne wymagające uzupełnienia tj. wskazanie danych adresowych instytucji wymienionych we wniosku, gdzie sprawowana będzie opieka przez dziennych opiekunów, dane personalne poszczególnych dziennych opiekunów oraz dołączenie dokumentów potwierdzających tytuł prawny do lokalu i w związku z tym w dniu 15 września 2025 r. wezwano Skarżącego mailowo o złożenie korekty oraz dołączenie brakujących dokumentów. W dniu 18 września 2025 r. Skarżący złożył korektę ww. wniosku, tj. uzupełniono braki oraz załączono umowę użyczenia lokalu. Skarżący dokonał korekty w zakresie liczby dziennych opiekunów z 21 na 8 oraz liczby miejsc opieki z 168 na 64 miejsca. Ponadto wskazał, że jedynym miejscem opieki dla wszystkich dziennych opiekunów będzie lokal położony w P. - ul. P. [...], [...] P. Tak skorygowany wniosek został przesłany do wybranego przez Skarżącego właściwego ze względu na miejsce zamieszkania Skarżącego gminnego organu. W dniu 3 października 2025 r. Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej opublikowało na swojej stronie internetowej wyniki uzupełniającego naboru wniosków o dofinansowanie w ramach Programu "Aktywny Maluch 2022-2029" z którego to zestawienia wynikało, że wniosek Skarżącego został oceniony negatywnie przez organ, z uzasadnieniem: "Wniosek nie spełnia kryteriów wskazanych w pkt 10 Programu." Po publikacji tych wyników, Skarżący wysłał w dniu 3 października 2025 r. mailowe zapytanie o skonkretyzowanie uzasadnienia negatywnej oceny a Wojewoda pismem z dnia 14 października 2025 r. przekazał Skarżącemu, że negatywna ocena jego wniosku wynika z faktu, że załączona do skorygowanego wniosku umowa użyczenia z 1 kwietnia 2025 r. nie zawierała adresu lokalu, a w księdze wieczystej [...] figuruje opis nieruchomości jako "pastwiska/sady". W tej sytuacji organ stwierdził, że "nie potwierdzono tytułu prawnego do lokalu pod adresem ul. P. [...] w P." W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowa skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie bezskuteczności czynności Wojewody Małopolskiego polegającej na negatywnej ocenie wniosku Skarżącego o dofinansowanie nr [...] wraz z korektami, ze wskazanym uzasadnieniem "Wniosek nie spełnia kryteriów wskazanych w pkt 10 Programu"; 2. zobowiązanie organu do ponownej, merytorycznej oceny wniosku z pełnym, wyczerpującym uzasadnieniem; 3. wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności Wojewody Małopolskiego oraz wstrzymanie skutków tej czynności w toku dalszego procedowania naboru uzupełniającego, w szczególności w zakresie przekazania przez Wojewodę list rankingowych i danych finansowych do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej - do czasu prawomocnego rozpoznania niniejszej skargi (na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a.); 4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych Uzasadniając skargę Skarżący podniósł, że zaskarżona czynność organu dotyczy uprawnienia wynikającego z art. 62 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do łat 3 (Dz.U. 2025 poz. 798) i ma charakter jednostronny oraz władczy więc w jego opinii jest czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegającą kontroli sądu administracyjnego. Następnie wskazał, że w dniu 3 października 2025 r. Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej opublikowało na swojej stronie internetowej wyniki uzupełniającego naboru wniosków o dofinansowanie w ramach Programu "Aktywny Maluch 2022-2029" z którego to zestawienia wynikało, że jego wniosek został oceniony negatywnie przez organ, z uzasadnieniem: "Wniosek nie spełnia kryteriów wskazanych w pkt 10 Programu." Informacja ta została ogłoszona w trybie publicznym, a nie doręczona indywidualnie, wobec czego dzień publikacji wyników stanowi dzień, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu zaskarżonej czynności, w rozumieniu art. 53 §2 p.p.s.a. Skarżący uwypuklił, że nie podano tam żadnych konkretnych przyczyn, mimo że wcześniej w odpowiedzi na wezwanie organu uzupełnił wniosek zgodnie z żądaniem, m.in. załączając umowę użyczenia lokalu, stanowiącą tytuł prawny do nieruchomości, zgodnie z pkt 8.1.11.1 Programu. Nadmienił, że po publikacji wyników, skontaktował się telefonicznie z urzędem wojewódzkim, gdzie w rozmowie przekazano mu, że przyczyną negatywnej oceny mogło być niewskazanie w umowie adresu lokalu, a jedynie numer działki i numer księgi wieczystej. Następnie, otrzymał pismo Wojewody z dnia 14 października 2025 r., w którym po raz pierwszy wskazano że, negatywna ocena wniosku miała wynikać z faktu, że załączona umowa użyczenia z 1 kwietnia 2025 r. nie zawierała adresu lokalu, a w księdze wieczystej [...] figuruje opis nieruchomości jako "pastwiska/sady". Tym samym organ stwierdził, że "nie potwierdzono tytułu prawnego do lokalu pod adresem ul. P. [...] w P.". Zdaniem Skarżącego taka argumentacja jest nietrafna i sprzeczna z Programem bo po pierwsze, wymóg z pkt 10.1 i 8.1.11.1 Programu dotyczy jedynie posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, a nie określonej formy opisu adresowego. Wskazanie numeru księgi wieczystej pozwala jednoznacznie zidentyfikować nieruchomość (art. 46 §1 k.c.). Po drugie, organ nie może uzależniać pozytywnej oceny wniosku od zapisów działu I-O księgi wieczystej dotyczących sposobu korzystania - Program nie przewiduje takiego kryterium. Po trzecie. Wojewoda nie wezwał skarżącego do uzupełnienia lub wyjaśnienia tej kwestii, pomimo, że zgodnie z harmonogramem naboru uzupełniającego, był jeszcze jeden cały dzień na dokonanie oceny wniosków przez Wojewodę, czym naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa oraz obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 i 8 k.p.a.). Skarżący uwypuklił również, że pismo z 14 października 2025 r. ma charakter wtórny i nie może konwalidować braku uzasadnienia pierwotnej czynności. Tym samym potwierdza, że w chwili publikacji wyników brak było informacji pozwalających na sądową kontrolę decyzji, co stanowi naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz zasady transparentności działań administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi wskazując, że Skarżącego wezwano o dokonanie korekty zgodnie z pkt 7.2. Programu, który przewiduje, że: "W razie stwierdzenia we wniosku błędów, niejasności lub braków formalnych wojewoda przekazuje wnioskodawcy wniosek do korekty i wskazuje wnioskodawcy przedmiot poprawy, wyjaśnienia lub uzupełnienia w wyznaczonym przez siebie terminie, pod rygorem pozostawienia bez rozpatrzenia. Gminy otrzymują informację od wojewody w systemie Rejestr Żłobków oraz w korespondencji na adres e-mail osoby upoważnionej do złożenia wniosku o dofinansowanie, a powiaty, województwa i podmioty inne niż jest w korespondencji na adres poczty elektronicznej osoby uprawnionej do złożenia wniosku." Ponadto zgodnie z pkt 10 Programu "Wnioskodawca składa wniosek według zasad rozdziału 6 wraz z dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu wskazanym w pkt 8.1.11.1 w przypadku podmiotów innych niż jest". Z kolei pkt 6.1.3 Programu stanowi "(...) Podmiot inny niż jest we wniosku wskazuje adres lokalu, w którym będzie prowadzona instytucja opieki, na której dofinansowanie aplikuje." Wskazując na powyższe organ podniósł, że we wniosku z dnia 18 września 2025 r. Skarżący jako siedzibę instytucji wskazał adres ul. P. [...], [...] P., natomiast na wezwanie organu dołączył umowę użyczenia z dnia 1.04.2025 r., gdzie był jedynie wpis iż nieruchomość jest położna na działce nr [...] w P. wraz z zabudowaniami. Księga Wieczysta nr [...]. W związku z powyższym ustalono, że przedstawiony dokument nie spełnia warunków Programu Aktywny Maluch 2022 - 2029, ponieważ umowa nie wskazuje adresu lokalu tj. nazwa ulicy i numer lokalu, w którym miały zostać utworzone nowe miejsca opieki nad dziećmi do lat 3. Konsekwencją była ocena negatywna wniosku bowiem nie zostały spełnione przesłanki wynikające z pkt 10 Programu. Organ podkreślił, że odrzucenie wniosku w wyniku oceny, zgodnie z pkt 7.8. Programu Aktywny Maluch 2022 - 2029, nie podlega administracyjnym procedurom odwoławczym oraz, że wyłączną podstawą prawną Programu Aktywny Maluch 2022-2029 jest art. 62 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2025 r. poz. 798). zgodnie z którym to przepisem minister właściwy do spraw rodziny może opracowywać resortowe oraz rządowe programy rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz finansowo wspiera te programy a Wojewoda realizuje Program Aktywny Maluch 2022- 2029 na podstawie zapisów w nim zawartych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2026.143 dalej: p.p.s.a.) uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy to uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części (art. 145 §1 p.p.s.a.). Z kolei jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach to uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 §2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przeprowadzona w tak określonych granicach kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zacząć należy od tego, iż charakter współczesnej administracji publicznej powoduje, że rozstrzyga ona sprawy związane z zarządzaniem sprawami publicznymi w różny sposób. Ustawodawca odchodzi przy tym od uznania każdej czynności w zakresie przyznania uprawnień lub obowiązków administracyjnych do załatwianie tego typu spraw w formie decyzji administracyjnych. Akt lub czynność z zakresu administracji publicznej o których mowa w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. charakteryzują się zaś tym, że dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów ustawy, mają charakter publiczny, są podejmowane w sprawie indywidualnej, nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, a więc norma prawa administracyjnego nie wymaga od niego konkretyzacji przy pomocy sformalizowanej procedury administracyjnej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, s. 54-55, t. 33, Warszawa 2011). W sprawie niniejszej Skarżący wnosił o przyznanie dofinansowania do realizacji zadań z zakresu określonego w art. 62 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, który reguluje rządowe programy rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, a zatem zaskarżona czynność Wojewody dotyczyła wynikających z tej ustawy uprawnień Skarżącego do ubiegania się o udzielenie dofinansowania do organizacji miejsc opieki nad dziećmi. Mając to na uwadze nie budzi wątpliwości, że kwestia przyznania lub odmowy przyznania takiego dofinansowania wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. To po pierwsze. Po drugie ma ona charakter publiczny, ponieważ jest podejmowana przez organ administracji państwowej w sprawie skierowanej do podmiotu niebędącego organem administracji publicznej. Po trzecie, sprawa ma charakter indywidualny, gdyż rozstrzygniecie o przyznaniu lub odmowie przyznania dofinansowania dotyczy konkretnego podmiotu, który na podstawie opracowanego przez Ministra właściwego do spraw rodziny Programu rozwoju opieki nad dziećmi do lat 3 "Aktywny Maluch" złożył stosowny wniosek. I po czwarte, sprawy te nie są załatwiane w postępowaniu jurysdykcyjnym w formie decyzji administracyjnej ponieważ nie przewidziano takiej formy dla ich załatwiania. Z przepisu art. 62 ust. 6 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 wynika bowiem, że Wojewoda, przyznając podmiotowi dotacje zawiera z nim umowę (por. wyrok NSA z 28 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 1887/19 CBOSA). Uwzględniając to wszystko zasadnie więc Skarżący podnosi, iż zaskarżona czynność Wojewody jest czynnością z art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. podlegającą kontroli sądu administracyjnego. Kontrola ta - co oczywiste - może być sprawowana gdy skarga na czynność zostanie wniesiona w terminie i w sposób określony w art. 52 i art. 53 § 2 p.p.s.a. W sprawie niniejszej termin i tryb wniesienia skargi został zachowany. Odrzucenie wniosku zgodnie z pkt 7.8 nie podlegało administracyjnym procedurom odwoławczym a dniem w którym Skarżący dowiedział się o podjęciu zaskarżonej czynności był 3 października 2025 r., tj. dzień opublikowania wyników naboru na stronie internetowej Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej i od tej daty należało liczyć termin do wniesienia skargi, stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. Przechodząc do sedna. Okoliczność, że zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody nie jest decyzją administracyjną ponieważ normy postępowania prowadzącego do jego wydania określa wyczerpująco - stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy - opracowany przez Ministra właściwego do spraw rodziny Program rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku lat 3 Aktywny Maluch 2022-2029 nie oznacza, że organ jest zwolniony z wymogu rzetelności, przejrzystości i działania zgodnego z własnymi regułami programowymi. Owszem, program konstruuje odrębną procedurę naborową, niemniej pamiętać trzeba, że w postępowaniach zaliczonych do tzw. procedur trzeciej generacji w ramach których nie dochodzi do stosowania prawa, lecz wyłącznie do oceny złożonych ofert na pozyskanie dofinansowania (por. wyroki WSA w Krakowie z 12 maja 2026 r. sygn. akt III SA/Kr 1715/25 i III SA/Kr 1716/26) szczególnego znaczenia nabiera wynikający m.in. z art. 41 ust. 2 lit. c Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2016.202.389) i z art. 18 wykonawczego wobec niej Kodeksu Dobrej Administracji (Dz.U.UE.2011.285.3) obowiązek uzasadniania rozstrzygnięć co jest istotne zwłaszcza przy rozstrzygnięciach podejmowanych w postępowaniach nieregulowanych Kodeksem postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 stycznia 2025 r. sygn. akt III SA/Po 481/24 i przywołany w nim wyrok o sygn. akt III SA/Po 302/23). W sprawie Skarżącego dostrzec zaś należało, że rzeczywiste motywy negatywnej oceny jego wniosku nie zostały przedstawione Skarżącemu w chwili zakomunikowania wyniku naboru. Publicznie opublikowane uzasadnienie ograniczało się bowiem tylko do lakonicznej wzmianki, że "Wniosek nie spełnia kryteriów wskazanych w pkt 10 Programu" bez wskazania jakie konkretnie uchybienie zostało Skarżącemu przypisane. Dopiero pismo Wojewody z dnia 14 października 2025 r. zawierało pewne wyjaśnienia odnośnie negatywnej oceny wniosku tj. braku adresu lokalu w umowie użyczenia oraz opis nieruchomości w księdze wieczystej jako "pastwiska/sady" rozwinięte następnie przez organ w odpowiedzi na skargę. To jednak oznacza i potwierdza, że rzeczywiste motywy zaskarżonej czynności nie zostały ujawnione w chwili jej zakomunikowania. Poza tym taka następcza rekonstrukcja uzasadnienia rozstrzygnięcia wzbudza wątpliwości, bo utrudnia ustalenie jakie przesłanki rzeczywiście legły u podstaw zaskarzonej czynności w dacie jej podjęcia. Innymi słowy takie działanie nie mogło sanować pierwotnej wadliwości czynności, skoro już w dacie jej podjęcia powinny być znane dające się zweryfikować podstawy faktyczne oraz prawne negatywnej oceny wniosku. Powyższe w ocenie Sądu stwarzało wystarczającą podstawę do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności. Uwypuklić bowiem trzeba, że motywacja organu powinna być zrozumiała i jasna nie tylko dla strony ale również poddawać się kontroli Sądu. W sprawie niniejszej jest to tym bardziej istotne, że pkt 8.1.11.1 do którego odsyłał pkt 10 Programu traktujący o dokumencie potwierdzającym tytuł prawny do nieruchomości, w której będzie prowadzona opieka, przez ów tytuł prawny rozumiał wszelkie dokumenty potwierdzające uprawnienie do korzystania z nieruchomości. Samą zaś "nieruchomość" Program rozumiał zgodnie z definicją zawartą w Kodeksie Cywilnym tj. art. 46 § 1 k.c., a więc obejmującej odpowiednio grunt, budynek albo lokal. W tych warunkach nie można więc bezkrytycznie akceptować stanowiska organu, że sam brak pełnego adresu administracyjnego w treści umowy użyczenia przesądzał o niepotwierdzeniu tytułu prawnego do lokalu. Skoro bowiem z dokumentu wynikało oznaczenie nieruchomości przez numer działki i numer księgi wieczystej, a we wniosku wskazano adres miejsca sprawowania opieki, to organ powinien był wyjaśnić ewentualne wątpliwości identyfikacyjne przy zastosowaniu mechanizmów przewidzianych w Programie, a nie automatycznie przyjąć, że przesłanka z pkt 10 Programu nie została spełniona. Znaczenie ma również pkt 7.2 Programu, zgodnie z którym w razie stwierdzenia we wniosku błędów, niejasności lub braków formalnych wojewoda przekazuje wnioskodawcy wniosek do korekty, wskazując przedmiot poprawy, wyjaśnienia lub uzupełnienia. Jednocześnie pkt 7.3 Programu stanowi, że wojewoda może wzywać do korekty wniosku bez ograniczeń. Skoro więc organ uznał, że dołączona przez Skarżącego umowa użyczenia nie pozwala jednoznacznie powiązać dokumentu z lokalem wskazanym we wniosku, powinien był zakomunikować tę wątpliwość Skarżącemu i umożliwić jej usunięcie a jeśli tego nie zrobił to wyjaśnić dlaczego od tego odstąpił. Trudno przy tym nie dostrzegać, że to zaniechanie, przy jednoczesnym oparciu negatywnej oceny właśnie na niejednoznaczności dokumentu, stanowi naruszenie reguł programowych. Zatem powinna być dokładnie uzasadniona. Z przytocznych względów Sąd na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Wojewody Małopolskiego o czym orzeczono w pkt I wyroku. Natomiast o kosztach orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni stanowisko zawarte w niniejszym wyroku.