III SA/Kr 1378/23

|Sygn. akt III SA/Kr 1378/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 stycznia 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.), Sędziowie: WSA Jakub Makuch, Asesor WSA Ewelina Dziuban, Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2024 r., sprawy ze skargi P. L. na decyzję Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 19 czerwca 2023 r. nr NP. 542.1.12.2023.WJ w przedmiocie odmowy dokonania zmiany we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych oddala skargę.

Decyzją nr 1/23 z dnia 3 kwietnia 2023 r., znak: EK-05.43200-85-2010.BL, wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 3 oraz art. 168 ust. 11 pkt 4 i ust. 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.), Prezydent Miasta Krakowa odmówił dokonania – we wpisie do ewidencji punktu przedszkolnego [...] z siedzibą w K. prowadzonego przez P. L. – zmiany polegającej na dopisaniu drugiej osoby fizycznej, tj. M. L., jako osoby prowadzającej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w ww. przepisach PrOśw ustawodawca posłużył się liczbą pojedynczą ("szkoła i placówka [...] może być zakładana i prowadzona przez [...] osobę fizyczną"; "zaświadczenie o wpisie do ewidencji [...] zawiera osobę [...] fizyczną prowadzącą szkołę lub placówkę"), a nadto poinformował, że od 1 stycznia 2019 r. przepisy PrOśw regulują kwestię dziedziczenia przedszkola po śmierci osoby prowadzącej (art. 168 ust. 4a i 4b PrOśw). W odwołaniu od tej decyzji P. L. zarzucił zawężającą wykładnię przepisów PrOśw i podniósł, że sposób redakcji przepisów jest jedynie techniką legislacyjną, natomiast rozwiązanie polegające na prowadzeniu placówek przedszkolnych przez dwie osoby fizyczne jest powszechnie stosowane i akceptowane (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 275/16; interpretacja indywidualna Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej z dnia 10 sierpnia 2021 r. w sprawie NIP dla przedszkola prywatnego, znak: 0111-KDIB3-2.4018.9.2021.1.MGO). Nadto zwrócił uwagę, że w art. 168 ust. 1 PrOśw posłużono się liczbą mnogą ("Osoby prawne i osoby fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji [...]"). Decyzją z dnia 19 czerwca 2023 r., znak: NP.542.1.12.2023.WJ, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 168 ust. 11 pkt 4, ust. 12 pkt 1 i ust. 14 oraz art. 8 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900), Małopolski Kurator Oświaty utrzymał decyzję Prezydenta Miasta Krakowa w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w zakresie określenia organu prowadzącego szkołę ustawodawca wyraźnie i konsekwentnie posługuje się liczbą pojedynczą, a jeśli od zasady jedności organu prowadzącego czyni wyjątek, to w sposób wyraźny określa zastępowalność (art. 168 ust. 4a PrOśw). Innym sposobem zmiany organu prowadzącego szkolę jest zastąpienie działającej jednoosobowo osoby fizycznej osobą prawną, np. stowarzyszeniem, fundacją, spółką kapitałową. Zarówno w zarządach jak i w organach współwłaścicielskich tego typu podmiotów działać może więcej osób. Ustawodawca nie przewidział możliwości równoczesnego prowadzenia szkoły lub placówki niepublicznej przez dwie osoby fizyczne, a więc przez organ wieloosobowy, niezależnie od tego, czy mają one działać w sposób wskazany przez odwołującego (równocześnie dwie osoby prowadzące), czy też w ramach spółki cywilnej (art. 860 k.c.) lub spółki osobowej (k.s.h.). Wykładnia językowa prowadzi do wniosku, że wykluczono możliwość zakładania oraz prowadzenia szkół i placówek przez tzw. ułomne osoby prawne i organy wieloosobowe. Wprowadzenie jednopodmiotowości w strukturze organu prowadzącego (osoby prowadzącej) jest istotne z punktu widzenia sprawowania i wykonywania nadzoru pedagogicznego oraz odpowiedzialności organu prowadzącego szkołę i placówkę niepubliczną za całokształt jej działalności. Organ odwoławczy podkreślił, że ujawnienie stanu niezgodnego z obowiązującym prawem (istnienie szkół i przedszkoli, gdzie wskazano jako osobę prowadzącą więcej niż jedną osobę fizyczną) nie stanowi precedensu. Pismem z dnia 25 lipca 2023 r. P. L. złożył skargę na powyższą decyzję Małopolskiego Kuratora Oświaty. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 8 ust. 2 pkt 3 i art.168 ust.11 pkt 4 w związku z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe przez ich błędne zastosowanie polegające na zastosowaniu interpretacji zawężającej dyspozycję powyższych przepisów w sposób nie wynikający z ich treści i celu, uznając, że organem prowadzącym placówkę oświatową może być tylko jedna osoba fizyczna, gdyż art. 8 ust. 2 pkt 3 i art.168 ust.11 pkt 4 używają liczby pojedynczej; 2) art. 7a i art. 8 k.p.a. przez rozstrzygnięcie wątpliwości co do normy prawnej na niekorzyść strony wbrew treści przepisu i ustalonej praktyce, co stanowi także naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej oraz proporcjonalności ze względu nadmierny rygoryzm oraz formalizm podjętego rozstrzygnięcia, bez uwzględnienia rzeczywistego celu tego przepisu. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w przepisach PrOśw osoby fizyczne występują zarówno w liczbie pojedynczej (art. 8 ust. 2 PrOśw), jak i mnogiej (art. 4 pkt 16 PrOśw), jednak nie można wywodzić z tego zakazu prowadzenia działalności oświatowej przez dwie osoby fizyczne, bo zakaz prowadzenia działalności w określonej formie powinien być sformułowany jednoznacznie. Skarżący podkreślił, że nie ma do niego zastosowania wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r. (sygn. akt I OSK 614/14), który dotyczy prowadzenia niepublicznego przedszkola przez dwa podmioty, z których jeden jest osobą fizyczną, a drugi osobą prawną. Sytuacja, w której dwie osoby fizyczne prowadzą placówkę: (i) jest korzystna dla odpowiedzialności (odpowiedzialność solidarna poprawia pozycję wierzyciela), (ii) z perspektywy nadzoru pedagogicznego nie różni się niczym od przypadku, gdy taki nadzór sprawuje dwuosobowy zarząd spółki kapitałowej, (iii) wzmacnia regulację art. 168 ust. 4a PrOśw, bo w razie śmierci jednej z osób nie spowodowałyby nagłej przerwy w działalności placówki, (iv) jest pożądana z uwagi na cel ustawy (art. 4 pkt 1 PrOśw) i charakter prowadzonej placówki (art. 1 pkt 7 PrOśw). Skarżący oszacował na podstawie Wyszukiwarki Rejestru Szkół i Placówek Oświatowych, że w całym kraju ponad tysiąc szkół i przedszkoli (kilkanaście procent ogółu) jest prowadzonych przez więcej niż jedną osobę fizyczną, a wobec tego teza o precedensie jest nieuprawniona, natomiast rozstrzygnięcie organu narusza zasadę zaufania do władzy publicznej, gdyż prowadzi do nierówności. W odpowiedzi na skargę Małopolski Kurator Oświaty wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał w szczególności, że nie można zrównywać statusu organu prowadzącego z wieloosobowym zarządem spółki kapitałowej, bo odmiennie niż w PrOśw wprost z przepisów k.s.h. wynika, że zarząd spółki kapitałowej może być jedno- lub wieloosobowy, a w przypadku spółki kapitałowej organem prowadzącym jest spółka, a nie zarząd (do którego zadań należy prowadzenie spraw spółki i jej reprezentowanie) i to nie spółka, a jej organ (zarząd) jest organem kolegialnym. Ponadto w przypadku organu prowadzącego będącego spółką kapitałową podmiotem praw i obowiązków jest spółka, a nie członkowie jej zarządu. Za wykluczeniem wielopodmiotowości przemawia wyłączenie spółki cywilnej i spółek osobowych z kręgu podmiotów uprawnionych do założenia szkoły i placówki, a także fakt, że ustawodawca dostrzegł konieczność znowelizowania przepisów PrOśw o przepisy uprawniające osobę fizyczną do wskazania osoby fizycznej lub prawnej, która przejmie prowadzenie szkoły lub placówki w przypadku jej zgonu (art. 168 ust. 4a i ust. 4b PrOśw). Odmienna wykładnia doprowadziłaby do sytuacji, w której status organu prowadzącego mogłaby mieć nieograniczona liczba osób fizycznych lub prawnych, a w przypadku zgonu jednej z osób wchodzących w skład organu prowadzącego powstałaby wątpliwość, czy każda z osób fizycznych samodzielnie ma status organu prowadzącego, czy też organ prowadzący ma strukturę wielopodmiotową i w przypadku śmierci jednej z osób fizycznych mamy do czynienia tzw. kadłubowym organem prowadzącym (w ślad za doktryną prawa handlowego odnośnie "zarządu kadłubowego"), tj. nienależycie obsadzonym. Wielopodmiotowość budzi też wątpliwości w przypadku ewentualnego sporu między osobami fizycznymi z uwagi na brak przepisów wskazujących organ uprawniony do rozstrzygania sporów (art. 51 ust. 1 pkt 4 PrOśw zawiera zamknięty katalog spraw, w których kurator oświaty jest organem wyższego stopnia). Brak możliwości rozstrzygnięcia sporu zakłóciłby funkcjonowanie placówki oświatowej w zakresie wskazanym w art. 10 ustawy PrOśw oraz innych przepisach prawa (np. ocena pracy dyrektora - art. 6a Karty Nauczyciela, awans zawodowy nauczyciela – art. 9b Karty Nauczyciela, powierzenie stanowiska dyrektora placówki – art. 63 ust. 1 PrOśw). Organ podkreślił, że w województwie małopolskim do RSPO wpisano tylko 32 jednostki prowadzone przez więcej niż jedną osobę fizyczną (wszystkie niepubliczne), a liczba ta obejmuje 19 przedszkoli, których wpis nie jest poprzedzony wydaniem pozytywnej opinii kuratora oświaty. Kurator oświaty nie uczestniczy w postępowaniu w sprawie o dokonanie wpisu do ewidencji, gdy wpis dokonywany jest przez organ ewidencyjny zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Oznacza to, że w ww. sprawach organ nie wypowiadał się i nie wykształcił utrwalonej praktyki w rozumieniu art. 8 k.p.a. Jeśli ta niewielka liczba jednostek systemu oświaty prowadzonych przez wielopodmiotowe organy prowadzące jest w ogóle praktyką, to na pewno nie utrwaloną czy zgodną z prawem, a ujawnienie tego stanu rzeczy uzasadnia podjęcie działań nadzorczych, a co najmniej zawiadomienia właściwych organów ewidencyjnych o zaistnieniu podstawy do wykreślenia tych wpisów z ewidencji (art. 169 ust. 1 pkt 4 PrOśw). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. W świetle przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 900, dalej "ustawa") nie ulega wątpliwości, że organem prowadzącym przedszkole może być jedna osoba fizyczna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy tę funkcję mogą jednocześnie pełnić również dwie osoby fizyczne, innymi słowy, czy organ prowadzący przedszkole może być wieloosobowy i składać się z dwóch (lub większej liczby) osób fizycznych. Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację organu, wskazującą na niedopuszczalność takiego rozwiązania. Przekonujące są już argumenty organu nawiązujące do wyników wykładni literalnej – wszak w art. 8 ust. 2 pkt 3 i w art. 168 ust. 11 pkt 4 ustawy rzeczywiście mowa o osobie fizycznej w liczbie pojedynczej, a kontekst tych uregulowań jednoznacznie świadczy o tym, że ta forma jest nieprzypadkowa, ma znaczenie normatywne (inaczej niż posłużenie się, z względów redakcyjnych, liczbą mnogą w art. 4 pkt 16 ustawy). Równie doniosłe są argumenty natury funkcjonalnej – przede wszystkim te, które nawiązują procesów decyzyjnych (mogłyby one ulec zakłóceniu), a także te, które nawiązują do zadań i odpowiedzialności organu prowadzącego za całokształt funkcjonowania przedszkola. W przypadku organu prowadzącego składającego się z kilku lub nawet wielu osób fizycznych (zakładając dopuszczalność wielopodmiotowości, trzeba by brać pod uwagę nie tylko sytuację, gdy w skład organu prowadzącego wchodzą dwie osoby fizyczne, ale także sytuację, gdy jest to bliżej nieokreślona liczba osób) – wspomniana odpowiedzialność uległaby rozproszeniu (wbrew twierdzeniom skargi, nie byłoby podstaw, by posłużyć się konstrukcją odpowiedzialności solidarnej). Zdaniem Sądu, nie zachodzi suponowana w skardze analogia między przypadkiem rozważanym w niniejszej sprawie a przypadkiem, gdy organem prowadzącym jest jedna osoba prawna, której zarząd jest wieloosobowy – to dwa zupełnie różne przypadki, które mają odmienne uwarunkowania i odmienne implikacje. Organ w sposób uprawniony i zasadny powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r. (I OSK 614/14), bowiem argumentacja tam zawarta – choć bezpośrednio zrelatywizowana jest do możliwości pełnienia funkcji organu prowadzącego przez osobę fizyczną i osobę prawną – ma ogólniejszy wymiar i generalnie naprowadza na zasadę jednopodmiotowości w ramach struktury organu prowadzącego. Argumentację tę można zatem transponować na grunt niniejszej sprawy. Przeciwko odstępstwom od zasady jednopodmiotowości w ramach struktury organu prowadzącego przemawia też ogólna konstrukcja podmiotowości czy też zdolności administracyjnoprawnej – jest to przymiot, który niewątpliwie przysługuje osobie fizycznej, natomiast nie można go przypisywać, bez wyraźnej podstawy ustawowej, grupie osób fizycznych. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości co do treści normy prawnej (art. 7a k.p.a.), a przypadki wpisania do Ewidencji Szkół i Placówek Niepublicznych dwóch osób fizycznych pełniących funkcję organu prowadzącego nie pozwalają na skonstatowanie utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w rozumieniu art. 8 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.