III SA/Kr 1334/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Zięba Sędziowie WSA Grzegorz Karcz (spr.) WSA Jakub Makuch Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2026 r. sprawy ze skargi R. R. działającej jako opiekun prawny A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2025 r. nr SKO.ŚR/4111/198/2025 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: Organ II instancji, Organ odwoławczy,) decyzją z dnia 4 sierpnia 2025 r. nr SKO.ŚR/4111/198/2025 po rozpatrzeniu odwołania R. R. działającej jako opiekun prawny A. N.(dalej: Skarżąca) utrzymało w mocy wydaną przez Burmistrza Wadowic (dalej: Organ I instancji,) decyzję z dnia 28 maja 2025 r. nr MOPS.ŚR.5210.1075.6.2024 w sprawie odmowy zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności dla dziecka poniżej 16 roku życi. Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Jak wynika z akt które Organ II instancji przesłał do tutejszego sądu wraz ze skargą Skarżąca jako opiekun prawny małoletniej wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wadowicach (dalej: MOPS) z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Uzasadniając wniosek podała, że małoletnia posiada orzeczenie o niepełnosprawności i nie pobiera dodatków pielęgnacyjnych. Do wniosku załączyła stosowne postanowienia, decyzje, orzeczenia i zaświadczenia w tym zaświadczenie z Domu Pomocy Społecznej prowadzonego przez Zgromadzenie Sióstr Najświętszej Rodziny z Nazaretu (dalej: "DPS") w którym podano, że małoletnia przebywa w tym DPS nie ponosząc odpłatności za pobyt zgodnie ze stosowną decyzją MOPS oraz, że aktualnie małoletnia otrzymuje jedynie świadczenie wychowawcze. Organ I instancji decyzją z 30 listopada 2024 r. odmówił Skarżącej wnioskowanego świadczenia z uzasadnieniem, że w myśl art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie a pod tym pojęciem należy rozumieć m.in. DPS jeżeli zapewnia nieodpłatne, pełne, utrzymanie. Skoro zaś z przedłożonego zaświadczenia DPS oraz decyzji z 20 maja 2024 r. ustalającej, iż pobyt małoletniej w Domu Pomocy Społecznej w Wadowicach od dnia 22 kwietnia 2024 r. odbywa się nieodpłatnie wynika, że małoletnia nie ponosi żadnej odpłatności zatem DPS gdzie przebywa wpisuje się w charakterystykę instytucji o której mowa we wzmiankowanym przepisie. Skarżąca odwołała się od tej decyzji a Organ odwoławczy decyzją z 14 lutego 2025 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze wskazaniem, że brak odpłatności małoletniej za pobyt w DPS nie oznacza, że DPS zapewnia jej pełne nieodpłatne utrzymania oraz, że w sytuacji gdyby okazało się, że małoletnia lub jej bliscy ponoszą koszty nawet minimalne zakupu dla niej ubrań, obuwia, środków higienicznych etc. to warunek z art. 16 ust. 5 u.ś.r. nie będzie spełniony i w tym kierunku należy poprowadzić postępowanie wyjaśniające. W toku ponownie prowadzonego postępowania Organ I instancji wystąpił do DPS o wyjaśnienie tej kwestii otrzymując odpowiedź, że • DPS zapewnia mieszkańcom nieodpłatne, pełne utrzymanie w zakresie zakwaterowania, wyżywienia, niezbędnej opieki zdrowotnej, usług opiekuńczych, wsparcia terapeutycznego oraz zajęć kulturalno-oświatowych i te świadczenia otrzymuje bez dodatkowych opłat, • odpłatność za pobyt małoletniej ponosi Gmina, • odzież, obuwie, środki higieniczne i kosmetyki mieszkaniec zabezpiecza z własnych środków, • leki i suplementy częściowo są finansowane ze środków mieszkańca a częściowo przez jego rodzinę, • koszty udziału w formach wypoczynku nie wchodzą w zakres świadczeń DPS i wymagają odrębnego finansowania przez rodzinę. Wskazując na powyższe stwierdzono jednocześnie, że DPS spełnia przesłanki instytucji całodobowego utrzymania a odpłatność za pobyt małoletniej ponosi w całości Gmina, przy czym zakres dodatkowych wydatków (odzież, obuwie itp.) obciąża środki własne małoletniej. Po otrzymaniu tej odpowiedzi organ I instancji wyznaczył skarżącej termin do wypowiedzenia się a następnie decyzją z dnia 28 maja 2025 r. ponownie o odmówił Skarżącej wnioskowanego świadczenia. Tym razem z uzasadnieniem, że skoro z pisma DPS wynika, że zapewnia on mieszkańcom nieodpłatne, pełne utrzymanie w zakresie zakwaterowania, wyżywienia, niezbędnej opieki zdrowotnej, usług opiekuńczych, wsparcia terapeutycznego oraz zajęć kulturalno-oświatowych i te świadczenia otrzymuje bez dodatkowych opłat a przy tym odpłatność za pobyt małoletniej ponosi Gmina to nawet jeśli odzież, obuwie, środki higieniczne i kosmetyki mieszkaniec zabezpiecza z własnych środków jak również część leków i suplementów i tak przyjąć należy, że małoletnia ma zapewnioną całodobową opiekę a odpłatność za jej pobyt ponosi w całości Gmina. W ocenie organu I instancji ewentualność dobrowolnego ponoszenia przez małoletnią i jej rodzinę kosztów dla podniesienia standardu jej życia nie jest rozstrzygająca. W tej sytuacji organ I instancji przyjął, że DPS gdzie małoletnia przebywa stanowi dla niej instytucję o której mowa w art. 16 ust. 5 u.ś.r. Skarżąca odwołała się od tej decyzji lecz Organ odwoławczy opisaną na wstępie decyzją z dnia 4 sierpnia 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję Organ II instancji wskazał, że art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera negatywną przesłankę uniemożlwiającą przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego jaką jest przebywanie danej osoby w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie oraz, że ustawa ta w art. 3 pkt. 7 definiuje to pojęcie w ten sposób, że oznacza ono m.in. DPS jeżeli instytucja ta zapewnia nieodpłatnie pełne utrzymanie. Skoro zaś DPS w którym przebywa małoletnia sam stwierdził, że spełnia przesłanki instytucji całodobowego utrzymania a odpłatność za pobyt w nim ponosi w całości Gmina to tym samym wpisuje się w definicję ustawową a okoliczność, że placówka ta nie zapewnia małoletniej obuwia, odzieży czy środków higieny jest prawnie nierelewantna bo zdaniem Organu odwoławczego w kwestii kwalifikacji danej placówki jako placówki w rozumieniu art. 3 pkt. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych miarodajny jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 czerwca 2018 r. sygn. III SA/Kr 355/18. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżącą zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w stosunku do małoletniej zachodzą przesłanki wykluczające przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego z uwagi na fakt przebywania małoletniej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania. W ocenie skarżącej niedopuszczalne jest rozróżnianie tzw. kosztów obligatoryjnych i fakultatywnych, gdyż takie rozumowanie prowadzi do konstatacji, że zakup odzieży czy obuwia stanowi wydatek zbytkowny, niekonieczny, niezwiązany z pobytem w DPS i służący podniesieniu standardu życia. Zdaniem skarżącej przywołany przez SKO wyrok WSA w Krakowie nie jest miarodajny bo inaczej rzecz tę traktują wyroki WSA w Bydgoszczy (II SA/Bd 47/20) w Gdańsku (III SA/Gd 256/19), w Poznaniu (II SA/Po 185/19). W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje: Zacząć należy od tego, że Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2026.143 dalej: p.p.s.a.) uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy to uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części (art. 145 §1 p.p.s.a.). Z kolei jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach to uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 §2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w tak określonych granicach wykazała, że skarga zawiera usprawiedliwione podstawy, gdyż decyzje wydane w sprawie niniejszej naruszają przepisy prawa materialnego co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Świadczenie opiekuńcze w postaci zasiłku pielęgnacyjnego przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Ze wskazanym w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U.2024.323 ze zm.) dalej "u.ś.r." celem zasiłku pielęgnacyjnego koreluje negatywna przesłanka do jego przyznania, określona w art. 16 ust. 5 u.ś.r.. Jest to przebywanie danej osoby w "instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie" jeżeli pobyt osoby i udzielone przez tę instytucję świadczenia częściowo lub w całości finansowane są z budżetu państwa lub z NFZ, przy czym art. 3 pkt 7 u.ś.r. zawiera definicję pojęcia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie" i oznacza dom pomocy społecznej, placówkę opiekuńczo-wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, pielęgnacyjno-opiekuńczy, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Jak przy tym wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2009 r.I OSK 1352/08 aby można uznać, że osoba przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, to dom pomocy społecznej, w którym przebywa winien zapewnić jej nieodpłatne pełne utrzymanie. Decydujące znaczenie ma bowiem zwrot "nieodpłatne pełne utrzymanie". Co istotne dla interpretacji powołanego przepisu nie mają znaczenia zasady odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, określone w ustawie o pomocy społecznej, bowiem to przedmiotowa ustawa zawiera definicję legalną pojęcia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie". Zaś wykładnia językowa nie powinna budzić tutaj żadnych wątpliwości interpretacyjnych co oznacza "nieodpłatne pełne utrzymanie" - jeżeli pokrywa się nawet częściowo swoje koszty utrzymania, to nie można mówić o pełnym niekompletnym utrzymaniu Tymczasem w sprawie niniejszej jak wynika z ustaleń poczynionych przez organy w oparciu o nadesłane przez DPS wyjaśnienia: • odzież, obuwie, środki higieniczne i kosmetyki mieszkaniec zabezpiecza z własnych środków, • leki i suplementy częściowo są finansowane ze środków mieszkańca a częściowo przez jego rodzinę, • koszty udziału w formach wypoczynku nie wchodzą w zakres świadczeń DPS i wymagają odrębnego finansowania przez rodzinę. Skoro zatem mieszkaniec tego konkretnego DPS-u musi zabezpieczać lub pokrywać takie wydatki z własnej kieszeni to z tego względu logiczny a przez to prawidłowy jest wniosek, że dla małoletniej ów dom pomocy społecznej, w którym przebywa nie jest instytucją zapewniającą jej całodobowe utrzymanie, o którym mowa w ust. 5 art. 16 cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Innymi słowy organy błędnie uznały, że w sprawie niniejszej ma zastosowanie ust. 5 art. 16 ww. ustawy uniemożliwiającej przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Wykładnia zaprezentowana przez organy w sposób nieuzasadniony pomija bowiem użycie przez ustawodawcę w art. 3 pkt 7 ustawy słowa "pełne" przy określeniu charakteru nieopłatnego utrzymania dziecka w placówce. Określenia tego nie sposób zaś pominąć, jako istotnego elementu rozważanej definicji ustawowej pojęcia instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Jeżeli bowiem małoletnia ma mieć zapewnione nieopłatnie pełne utrzymanie, to dla wypełnienia dyspozycji wyżej wskazanej normy prawa nie jest wystarczające ustalenie, że DPS zapewnia mieszkańcom całodobowo bez dodatkowych opłat zakwaterowanie, wyżywienie, niezbędną opiekę zdrowotną, usługi opiekuńcze, wsparcia terapeutycznego oraz zajęć kulturalno-oświatowych. Konieczność bowiem zapewnienia sobie przez mieszkańca własnych środków na odzież, obuwie, środki higieniczne i kosmetyki jak również finansowane ze środków mieszkańca a częściowo przez jego rodzinę leków suplementów czy wreszcie odrębne finansowanie przez rodzinę kosztów udziału w formach wypoczynku, które nie wchodzą w zakres świadczeń powoduje, że pobyt małoletniej w tym DPS ma charakter nieodpłatny jedynie częściowo. DPS w piśmie z 29 kwietnia 2025 r. stwierdził zaś wprost, że zakres dodatkowych wydatków (odzież, obuwie itp.) obciąża środki własne p. A. N. Taka sytuacja faktyczna nie odpowiada więc dyspozycji art. 16 ust. 5 w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie może, z uwagi na cel zasiłku pielęgnacyjnego powodować pozbawienia uprawnionego prawa do tego świadczenia opiekuńczego. Zarówno reguły wykładni językowej, jak również celowościowej wskazanych norm prawa materialnego nie pozwalają zatem na zaaprobowanie stanowiska wyrażonego przez organy obu instancji w niniejszej sprawie. Z tych względów Sąd stwierdzając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy działając na podstawie na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.