III SA/Kr 131/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 8 grudnia 2025 r. nr 72/ZW2023-O/2025 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia, odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz nagrody rocznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na rzecz skarżącego G. S. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z 8 grudnia 2025 r., nr 72/ZW2023-O/2025, Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z 8 września 2025 r. odmawiającą G. S. (dalej: "skarżący") wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 roku, odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz nagrody rocznej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 636 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący został zwolniony ze służby z dniem 17 lutego 2023 r. Otrzymał uposażenie za miesiące styczeń i luty 2023 roku, świadczenia pieniężne przysługujące mu w związku z pełnioną służbą (nagroda roczna) oraz w związku ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent urlopowy), naliczone zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie ich wypłaty. Wnioskiem z 2 lipca 2025 r. skarżący wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z "wezwaniem do zapłaty" wyrównania wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r., odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop i nagrody rocznej za rok 2023. Skarżący podniósł, że wymienione należności powinny zostać obliczone z uwzględnieniem wzrostu uposażeń policjantów, który nastąpił od dnia 1 marca 2023 r., tj. przy zastosowaniu kwoty bazowej wynikającej z ustawy budżetowej na rok 2023 oraz mnożników kwoty bazowej wynikających z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o niezwłoczne ustosunkowanie się do wezwania, a w szczególności o wypłatę na rzecz skarżącego wyrównania świadczeń pracowniczych. Pismem z 11 lipca 2025 r. Komendant Miejski Policji w Krakowie zawiadomił pełnomocnika skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego. Pismem z 14 sierpnia 2025 r. Komendant Miejski Policji w Krakowie zawiadomił skarżącego o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się w kwestii zebranych dowodów. Decyzją z 8 września 2025 r. Komendant Miejski Policji w Krakowie odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 roku, odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz nagrody rocznej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Organ przyjął, że świadczenia pieniężne związane z odejściem funkcjonariusza ze służby mają charakter jednorazowy i przysługują w związku z ustaniem stosunku służbowego. Nie jest to świadczenie okresowe, które może podlegać korektom w czasie, lecz jest to świadczenie zamknięte w czasie i oparte o ściśle określony stan faktyczny i prawny. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - art. 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wezwanie do zapłaty stanowi de facto wniosek o przyznanie wyrównania świadczeń tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania wnioskowanych świadczeń, w sytuacji, gdy: przedmiotem żądania są roszczenia o wyrównanie świadczeń, a kwestia ta nie została uregulowania w pragmatyce służbowej - ustawie o Policji; sprawa jest ściśle powiązana z roszczeniem ze stosunku służbowego w rozumieniu Kodeksu Pracy; nie może zostać zakwalifikowana jako sprawa administracyjna ze względu na brak upoważnienia z mocy prawa lub na podstawie porozumień organu do załatwiania spraw merytorycznie w przedmiocie wyrównań świadczeń emerytowanych funkcjonariuszy Policji oraz odsetek od tych świadczeń; brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, ze względu na brak jakiegokolwiek stosunku prawnego (służbowego) ze skarżącym; - art. 1 k.p.a. w zw. z art. 104 §1 k.p.a. w zw. z art 6 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego wskutek skierowania przez skarżącego wezwania do zapłaty oraz wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w postaci decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy nie istniały podstawy prawne do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym bardziej wydania decyzji w niniejszej sprawie, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady praworządności poprzez działanie bez podstawy prawnej; - art. 105 §1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku wydania przez organ I i II instancji postanowienia o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość; - naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. poz. 2666 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy przepis prawa utracił moc z dniem 31 grudnia 2023 r., a więc nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji; - art. 99-101, art. 110, art. 114, art. 115-115a ustawy o Policji poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy rzeczone przepisy prawa nie dotyczą i nie odnoszą się stricte do kwestii możliwości przyznania wyrównania świadczeń na rzecz funkcjonariuszy Policji. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, stwierdzenie braku właściwości organu administracji publicznej, który wydał decyzję oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Decyzją z 8 grudnia 2025 r. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącego, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, a postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że Komendant Miejski Policji w Krakowie jest organem administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy dotyczącej należnego uposażenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych przysługujących byłemu policjantowi pełniącemu służbę w tej jednostce Policji oraz do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, że na analogicznej zasadzie są rozstrzygane żądania funkcjonariuszy zwolnionych ze służby w Policji, jeśli dotyczą należności wynikających ze stosunku służbowego. Zasada ta jest w pełni akceptowana przez wojewódzkie sądy administracyjne. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie podniósł, że w rozpoznawanej sprawie czynność materialno-techniczna ponownego naliczenia i wypłaty wyrównania uposażenia przysługującego za styczeń i luty 2023 r. oraz świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji - o co w ocenie organu wezwał skarżący w piśmie z 2 lipca 2025 r. - nie może zostać zrealizowana ze względu na brak podstawy prawnej. Natomiast, odmowa wypłacenia wyrównania powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ pierwszej instancji - na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z 30 października 2018 r. K 7/15 odnoszącego się do zagadnienia ekwiwalentu urlopowego (zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13). Organ wyjaśnił, że problematykę związaną z uprawnieniem funkcjonariusza Policji do wypłaty podwyżek wprowadzonych w 2023 r. regulują: art. 9 ust.1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z 15 grudnia 2022 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 256) oraz art. 41 ust.1 i 2 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r., poz. 2666). Powołane przepisy wprowadzają nową kwotę bazową w wysokości 1 740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, która obowiązywała przy obliczeniach uposażeń w okresie od 1 marca 2023 do 31 grudnia 2023 r. Jednocześnie od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. utrzymywały w mocy kwotę bazową w wysokości 1 614,69 zł ustaloną w ustawie budżetowej na rok 2022 z 17 grudnia 2021 r. Ponadto, na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 lutego 2023 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2023 r., poz. 385), które weszło w życie z dniem 1 marca 2023 r., zmianie uległy stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów. Rozporządzenie to wprowadziło podwyżkę uposażeń zasadniczych policjantów, jednakże skutki prawne tej podwyżki powstały dopiero od dnia wejścia w życie tego aktu prawnego, tj. od dnia 1 marca 2023 r. Zdaniem Komendanta Wojewódzki Policji w Krakowie brzmienie powołanych przepisów oraz czas ich wejścia w życie, nie pozostawia wątpliwości co do wysokości uposażenia zasadniczego skarżącego za miesiące styczeń i luty 2023 r. Natomiast pozostałe świadczenia zostały, obliczone w oparciu o wysokość uposażenia należnego skarżącemu w dniu zwolnienia ze służby w Policji. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej interpretacji przepisów odnoszących się do zasad naliczania funkcjonariuszowi uposażenia przysługującego za styczeń i luty 2023 r. oraz pozostałych ww. świadczeń pieniężnych. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), organ wskazał, że argumentacja dotycząca nierównego traktowania funkcjonariuszy (którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r. w porównaniu do tych, którzy służbę pełnili w tym dniu lub później) nie może mieć wpływu na treść niniejszej decyzji, ponieważ brak jest przepisu, który nakładałby na organ obowiązek wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń należnych byłemu funkcjonariuszowi w odniesieniu do podwyższonej kwoty bazowej lub mnożników, jeżeli funkcjonariusz nie pełnił już służby w czasie, gdy nowe regulacje płacowe weszły w życie. Przeciwnie, obowiązkiem organu administracji działającego na podstawie prawa (tj. zgodnie z art. 6 k.p.a.) jest odmowa przyznania świadczenia lub jego wyrównania, jeśli nie znajduje to oparcia w ustawie lub innym obowiązującym akcie prawnym. Organy Policji nie są uprawnione do wprowadzania mechanizmów kompensacyjnych w drodze decyzji administracyjnych w oparciu o pozaprawne względy słusznościowe lub równościowe - takie działanie byłoby sprzeczne z zasadą legalizmu zawartą w art. 7 Konstytucji RP. Tym samym, organ uznał za niezasadny zarzut naruszenia Konstytucji RP z powodu dyskryminacji przez art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, ponieważ wypłacając uposażenie, płatnik nie ma możliwości dowolnego kształtowania jego wysokości, ani tym bardziej przesądzania o niekonstytucyjności przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Podwyżki nie mogą być przyznane w inny sposób, niż wynika to z przepisów prawa. Nie ma również możliwości podwyższenia uposażenia policjantom, których ustawodawca nie przewidział w ustawie budżetowej i "okołobudżetowej" na rok 2023. Z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa nie można więc wywodzić obowiązku wydania przez organ decyzji niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa, które są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości prawnych. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące przed dniem 1 marca 2023 r. przepisy dotyczące wysokości kwoty bazowej oraz mnożników kwoty bazowej i wobec braku możliwości naliczenia i wypłaty wyrównania uposażenia i świadczeń pieniężnych policjantowi zwolnionemu ze służby przed 1 marca 2023 r. słusznie wydał stronie decyzję odmawiającą wnioskowanego przez nią wyrównania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie: - art. 1 k.p.a. oraz art. 63 § 1 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wezwanie do zapłaty stanowi de facto wniosek o przyznanie wyrównania świadczeń tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania wnioskowanych świadczeń, w sytuacji, gdy: przedmiotem żądania są roszczenia o wyrównanie świadczeń, a kwestia ta nie została uregulowania w pragmatyce służbowej - ustawie o Policji; sprawa jest ściśle powiązana z roszczeniem ze stosunku służbowego w rozumieniu Kodeksu Pracy; nie może zostać zakwalifikowana jako sprawa administracyjna ze względu na brak upoważnienia z mocy prawa lub na podstawie porozumień organu do załatwiania spraw merytorycznie w przedmiocie wyrównań świadczeń emerytowanych funkcjonariuszy Policji oraz odsetek od tych świadczeń; brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, ze względu na brak jakiegokolwiek stosunku prawnego (służbowego) ze skarżącym. - art. 1 k.p.a. w zw. z art. 104 §1 k.p.a. w zw. z art 6 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego wskutek skierowania przez skarżącego wezwania do zapłaty oraz wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w postaci decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy nie istniały podstawy prawne do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym bardziej wydania decyzji w niniejszej sprawie, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady praworządności poprzez działanie bez podstawy prawnej. - art. 105 §1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku wydania przez organ I i II instancji postanowienia o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. - naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. poz. 2666 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy przepis prawa utracił moc z dniem 31 grudnia 2023 r., a więc nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji; - art. 99-101, art. 110, art. 114, art. 115-115a ustawy o Policji poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy rzeczone przepisy prawa nie dotyczą i nie odnoszą się stricte do kwestii możliwości przyznania wyrównania świadczeń na rzecz funkcjonariuszy Policji. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przeprowadzenie dowodów z przedłożonych dokumentów oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć Sąd tylko częściowo podzielił podniesione w niej zarzuty. Na wstępie należy wskazać, że Sąd dostrzega rozbieżność w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie spraw dotyczących wypłaty wyrównania uposażenia, odprawy oraz ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop za miesiące styczeń i luty 2023 r. Należy wskazać, że częściowo rozbieżności te są wynikiem odmiennych stanów faktycznych istniejących w sprawach, a także oceny, czy skarżący wystąpili z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z "wezwaniem do zapłaty" kwot: - 629,52 zł brutto tytułem niewypłaconego wyrównania zaległego wynagrodzenia za styczeń z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od 2 stycznia 2023 r. do dnia zapłaty; - 629,52 zł brutto tytułem niewypłaconego wyrównania zaległego wynagrodzenia za luty z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od 1 lutego 2023 r. do dnia zapłaty; - 3777,12 zł tytułem wyrównania odprawy emerytalnej wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia 18 lutego 2023 r.; - 1049,20 zł brutto tytułem wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia 18 lutego 2023 r. do dnia zapłaty; - 55,43 zł brutto tytułem wyrównania nagrody rocznej wraz z odsetkami liczonymi od dnia 18 lutego 2023 r. do dnia zapłaty w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania. Skarżący wezwał Komendanta Miejskiego Policji do ustosunkowania się do pisma, a w szczególności wypłaty na rzecz skarżącego świadczeń pracowniczych. Następnie, pismami z 11 lipca 2025 r. oraz 14 sierpnia 2025 r. skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania oraz możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. W pierwszej kolejności należy się odnieść do kwestii zasadności drogi administracyjnej i właściwości Komendanta Miejskiego Policji – jako organu administracji publicznej w przedmiocie orzekania o wyrównaniu świadczeń związanych z odejściem ze służby w Policji. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu I i II instancji, zgodnie z którym sprawy dotyczące wypłaty wyrównania uposażenia, odprawy oraz ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy należą do kompetencji organów Policji, są bowiem sprawami ze stosunków służbowych. Należy podkreślić, że zgłoszone przez skarżącego żądania dotyczą stosunku służbowego, okresu, kiedy skarżący pozostawał czynnym funkcjonariuszem Policji, a zatem do lutego 2023 roku. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oddalające skargi na decyzje Komendanta Wojewódzkiego Policji o odmowie wypłaty wyrównania (por. m. in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2026 r., sygn. akt III SA/Kr 1699/25) i przytacza poniżej zawartą w nich argumentację potwierdzającą zasadność drogi administracyjnoprawnej. Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 2844/19, 23 lutego 2023 r., sygn. III OSK 3266/21, III OSK 3293/21, III OSK 3337/21, III OSK 3346/21, III OSK 3544/21, III OSK 3655/21, III OSK 3496/21 i III OSK 3736/21, z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. III OSK 2816/21, z dnia 2 marca 2023 r., sygn. III OSK 3885/21, z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. III OSK 3379/21, III OSK 3475/21 i III OSK 3486/21, z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. III OSK 4170/21, III OSK 4251/21 i III OSK 4219/21, z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 4132/21 i III OSK 4167/21, czy z dnia 24 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 3221/23 (CBOSA), w których NSA wskazał, że wszelkie roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji wynikające z ich stosunku służbowego, a do takich z całą pewnością należy np. ekwiwalent za niewykorzystany urlop, mogą być dochodzone przez policjantów wyłącznie na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 7 grudnia 2001 r., sygn. II SA 2591/01), inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym, i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed powszechnym sądem pracy. W związku z tym w orzecznictwie nie jest również sporne, że zagadnienia związane z uposażeniem policjanta i jego prawem do innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, do których należy m.in. prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, mieści się w pojęciu spraw osobowych, których załatwienie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się, że pozytywne załatwienie sprawy następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty przysługującego świadczenia, natomiast odmowa wypłaty policjantowi równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w związku ze zwolnieniem ze służby na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, opubl. w OTK-A 2018/65, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. I OSK 575/11, z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 542/13, z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4337/21). Te same zasady odnieść należy do żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu, gdyż jest to również roszczenie finansowe funkcjonariusza, dla którego, jak i dla pozostałych roszczeń związanych z uposażeniem policjanta i innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, przewidziana jest droga administracyjna. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2021 r. (sygn. III OSK 2608/21): "tylko przełożony, któremu bezpośrednio podlegał zwolniony ze służby, może ustalać uprawnienie do wypłaty ekwiwalentu (w tym do ustalenia liczby dni niewykorzystanego urlopu), a środki na wypłatę mogą pochodzić z budżetu Komendy Stołecznej Policji". "Jednostka poszukująca ochrony prawnej musi mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w procedurze regulowanej prawem procesowym, w formie decyzji, która podlega weryfikacji we właściwym trybie. Takie rozwiązanie przyjęte jest w regulacji materialnego prawa administracyjnego, w której przyznanie jednostce uprawnienia następuje w formie czynności materialno-technicznej, odmowa zaś wymaga zachowania formy decyzji" (B. Adamiak, Przesłanki wyznaczające prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Prawo procesowe administracyjne. System Prawa Administracyjnego. Tom 9, wyd. 4, 2020, s. 116). Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej żądania w formie decyzji, wydawanej w procedurze odpowiedniej dla zakresu tego żądania, która następnie podlega kontroli. Na marginesie wskazać należy, że wszystkie sprawy dotyczące wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, które rozpoznawane były przez wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny (ponad 2000 wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i ok. 4000 wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych), inicjowane były przez byłych już funkcjonariuszy, ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypłacany bowiem jest w związku ze zwolnieniem funkcjonariusza, zatem dochodzenie roszczeń z tego tytułu następuje już po zakończeniu służby. Niewątpliwie stosunek służbowy policjantów zgodnie z powszechnie prezentowanymi poglądami doktryny, należy do sfery prawa administracyjnego regulującego tzw. niepracownicze stosunki służb mundurowych (por. T. Kuczyński, Stosunki służbowe służb zmilitaryzowanych (mundurowych) [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Stosunek służbowy. System Prawa Administracyjnego. Tom 11, 2011, s. 14-22). W piśmiennictwie podkreśla się więc, że: "w ramach stosunków służbowych o charakterze formalnym podmioty służbowe, działając jako organy lub pełnomocnicy władzy publicznej, mogą w prawem przewidzianych przypadkach, w związku ze świadczeniem przez funkcjonariusza lub pracownika służby (pracy) dobrowolnie podporządkowanej, związanej z realizacją zadań publicznych państwa, wykonywanej osobiście, w celach zarobkowych, jednostronnie kształtować ich całościowo ujmowany status służbowy z uwagi na kryterium interesu (dobra) służby. Intensywność i granice wskazanego kształtowania zależą od struktury stosunku prawnego wytyczonej normami prawa przedmiotowego. W skład struktury niepracowniczych stosunków służbowych wchodzą przede wszystkim materialnoprawne stosunki podstawowe o charakterze publicznoprawnym (służbowym), które przeważają w jej treści. W wypadku wystąpienia przez funkcjonariusza z żądaniem (roszczeniem) – przybierają one, co do zasady, postać stosunków procesowych prawa administracyjnego" (podkr. Sądu). W konsekwencji tak ukształtowanego systemu administracyjnego stosunku służbowego funkcjonariuszy policji, w literaturze przedmiotu wskazuje się również, że mechanizm ewentualnego "sporu" pomiędzy organem, a policjantem polegać będzie na tym, że adresat aktu (działania) organu administracji publicznej zarzuca temu organowi niezgodność jego aktu z prawem i poddaje ten akt weryfikacji dokonywanej tylko i wyłącznie z punktu widzenia legalności, w postępowaniu administracyjnym lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. J. Zimmermann, Z podstawowych zagadnień sądownictwa administracyjnego, [w]: Sądownictwo administracyjne, s. 494.; E. Mazurczak-Jasińska, Uwagi wprowadzające [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Stosunek służbowy. System Prawa Administracyjnego. Tom 11, 2011, s. 464). Konsekwencją przyjęcia założenia o zasadniczo administracyjnym charakterze stosunku służbowego funkcjonariusza służb mundurowych, jest istniejąca w prawodawstwie zasada, zgodnie z którą sprawy o roszczenia wynikające z tego stosunku, są dochodzone w trybie przepisów postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem możliwości złożenia na ostateczną decyzję przełożonego skargi do sądu administracyjnego. O kognicji sądu powszechnego w sprawach funkcjonariuszy policji powinna bowiem rozstrzygać ustawa. Ustawa o Policji takiego przepisu nie zawiera, w przeciwieństwie do przepisów określających sposób rozstrzygania sporów w zakresie stosunków służbowych, ale służb niemundurowych np. do art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 590); art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1135). art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1712 z późn. zm.)., art. 91c ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 515), bądź też odsyłając w sprawach w nich nieuregulowanych do postanowień Kodeksu pracy (art. 106 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 168)., art. 65 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 168)., art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 200). Tym samym, Sąd nie podzielił stanowiska wyrażanego przez skarżącego w toku postępowania, w tym także postępowania sądowo-administracyjnego, że sprawa o wypłatę wyrównania uposażenia, ekwiwalentu, nagrody rocznej należą do właściwości sądów cywilnych. W ocenie Sądu w świetle podnoszonych przez skarżącego konsekwentnie w odwołaniu i skardze okoliczności należy ocenić, czy skarżący wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że zgodnie zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O tym w jaki sposób może dojść do wszczęcia postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie – w oparciu o zasadę oficjalności, czy skargowości decyduje przepis prawa materialnego. Jeśli natomiast z normy prawa materialnego nie wynika, w sposób wyraźny forma wszczęcia postępowania, przyjmuje się, że w przypadkach, gdy przedmiotem postępowania jest nałożenie obowiązku postępowanie wszczynane jest z urzędu w oparciu o zasadę oficjalności, a gdy przedmiotem jest przyznanie stronie uprawnień wszczynane jest ono na wniosek. Wszczęcie postępowania prowadzonego na wniosek może nastąpić jedynie wówczas, gdy do właściwego w sprawie organu administracji publicznej zostanie wniesione przez stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub przepisu szczególnego, podanie odpowiadające wymaganiom formalnym, a zawarte w podaniu żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej lub milcząco. Należy podkreślić, że k.p.a. przewiduje w art. 61 § 2 k.p.a. instytucję wszczęcia postępowania w sprawie, której postępowanie wszczynane jest na wniosek, z urzędu, ale organ powinien uzyskać zgodę strony dla jego kontynuowania, a zgoda ta musi być wyrażona w sposób wyraźny, nie może nastąpić przez czynności konkludentne (por. System prawa administracyjnego procesowego G. Łaszczyca, A. Matan Czynności procesowe w postępowaniu administracyjnym ogólnym Tom II Cześć 3, s. Warszawa 2021 r., s. 223). Jeżeli chodzi zaś o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Zaznaczyć także należy, że przepisy prawa nie regulują sposobu wszczęcia postępowania w przedmiocie wyliczenia wyrównania uposażenia i pozostałych składników uzyskiwanych przez policjanta w związku z odejściem ze służby. Tym samym, należy przyjąć, że wszczęcie takiego postępowania wymaga wniosku strony, czyli skarżącego. W ocenie Sądu zasadnie Komendant Miejski Policji w Krakowie potraktował wezwanie skarżącego do zapłaty, jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, wszczął postępowanie, w braku reakcji ze strony skarżącego na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, przeprowadził postępowanie dowodowe z dokumentów, zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania i wydał decyzję administracyjną. Zdaniem Sądu, skoro skarżący zwrócił się o wyrównanie wypłaconych w związku z odejściem ze służby świadczeń, które zostały wypłacone na podstawie czynności materialno-technicznej, a także decyzji w przedmiocie przyznania nagrody rocznej, a żądanie skarżącego dotyczy sprawy administracyjnej, prawidłowo organ I instancji, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności treści wniosku skarżącego wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie wypłaty wyrównania. Należy bowiem wskazać, że do właściwego w sprawie organu administracji publicznej (Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie) zostało wniesione przez stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a.- byłego policjanta, podanie odpowiadające wymaganiom formalnym, a zawarte w podaniu żądanie dotyczyło sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej (o czym świadczy powyższa analiza). Zaznaczyć równocześnie należy, że zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym – zasadą aktualności – organ II instancji (Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie), rozpoznając odwołanie skarżącego - powinien uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji przez ten organ, w tym w szczególności rozważyć, czy skarżący wystąpił z wnioskiem o wypłatę wyrównania, a w przypadku stwierdzenia, że skarżący z wnioskiem nie wystąpił, organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Zaznaczyć należy, że w odwołaniu od decyzji Komendanta Miejskiego Policji skarżący podniósł, że nie zwracał się o wszczęcie postępowania administracyjnego (wskazując, że w jego ocenie brak jest kompetencji organów do jego prowadzenia), a złożone przez niego wezwanie do zapłaty zostało bezpodstawnie uznane za wniosek o wszczęcie postępowania. W sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym (por. II SA/Bd 669/24). W ocenie Sądu, z uwagi na treść odwołania oraz zawarte w nim oświadczenia skarżącego, że nie składał wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, organ II instancji – zgodnie z zasadą aktualności - powinien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie. Podkreślić należy, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Zaznaczyć należy, że brak wniosku strony, czy też jego cofnięcie w toku postępowania skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, a zatem koniecznością jego umorzenia na podstawie art. 105 k.p.a. (por. wyrok NSA z 3.09.2024 r., II OSK 2227/23). Równocześnie, z uwagi na treść odwołania – wyraźny brak zgody strony na prowadzenie postępowania administracyjnego – brak było podstaw do jego prowadzenia z urzędu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 25 marca 2026 r., III OSK 2786/24): "Z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przyjdzie również podkreślić, że art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). W świetle przedstawionego stanu prawnego jest rzeczą niewątpliwą, że przyjęte w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Organ administracji obowiązany jest zatem przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania". Mając na względzie powyższe, zdaniem Sądu organ II instancji – z pominięciem treści odwołania skarżącego rozpoznał sprawę i wydał rozstrzygnięcie merytoryczne. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143) w punkcie I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne (punkt II wyroku) oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego (w puncie III wyroku) na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z dnia 22 października 2015 r.; Dz. U. z 2026 r., poz. 215). .