III SA/Kr 1308/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wykonania i przebudowy zjazdu indywidulanego skargę oddala.

Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2020 r. nr [...] odmówił wykonania przebudowy zjazdu indywidualnego na działkę nr ew. [...] w miejscowości S, gmina W, będącej własnością skarżącego M. K. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący złożył w dniu 20 lutego 2020 r. wniosek o przebudowę zjazdu z drogi publicznej [...] w miejscowości S gmina W na jego działkę nr ewid. [...] w miejscowości S. Wniosek został oparty na przepisie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Skarżący wskazał, że gmina w ramach przebudowy drogi nie uwzględniła przebudowy zjazdu na jego działkę. Następnie Gminny Zarząd Dróg w pismach z dnia 28 lutego 2002 r. i 6 kwietnia 2020 r. poinformował skarżącego, że w ramach przebudowy drogi publicznej nr [...] w miejscowości S uwzględniono wszystkie istniejące zjazdy. Podkreślono, że zarządca drogi [...] nie wydawał zgody na lokalizację zjazdu z tej drogi na działkę o nr ewid. [...] zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych. Uzupełniająca weryfikacja map znajdujących się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie potwierdziła faktu istnienia legalnego zjazdu z drogi nr [...] na działkę o nr ewid. [...]. Do dnia 31 grudnia 2016 r. wykonanie zjazdu z drogi publicznej wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a następnie dokonania zgłoszenia. Ponadto projektant inwestycji drogowej w oświadczeniu z dnia 11 marca 2020 r. zaprzeczył, iż potwierdził fakt istnienia zjazdu na działkę [...]. Organ poinformował wnioskodawcę, iż może potraktować złożony wniosek jako wniosek o wydanie pozwolenia na lokalizację zjazdu zgodnie z art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, jednakże M. K. podtrzymał złożony wniosek. Do akt przedłożył oświadczenie J. M. byłego właściciela działki, który stwierdził, iż działka nr [...] miała zorganizowany zjazd z drogi gminnej i służyła i służy nadal jako droga dojazdowa do działki nr ewid. [...]. Następnie organ wskazał, że gmina W dnia 28 sierpnia 2018 r. zgłosiła do Starosty zamiar prowadzenia robót budowlanych, niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na przebudowie drogi gminnej nr [...] klasy technicznej od km 0+00,00 do km 1+520,00 w zakresie przebudowy jezdni, budowy chodnika, budowy peronów przystankowych, przebudowy pobocza, remontu istniejących zjazdów indywidualnych oraz budowie urządzeń technicznych służących odwodnieniu, w istniejącym pasie drogowym. Przebudowa drogi nr [...] przeprowadzona została tylko w obrębie pasa drogowego, który wykonawca inwestycji udokumentował, m.in. stan techniczny istniejących zjazdów poprzez materiał fotograficzny. Organ wyjaśnił też, iż w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości wnioskodawcy znajduje się działka o nr ewid. [...], która jest własnością gminy W, w zarządzie Gminnego Zarządu Dróg, jako droga wewnętrzna oraz działka nr ewid. 280, która jest własnością osób fizycznych innych niż wnioskodawca. Powyższe działki posiadają legalne połączenie z drogą publiczną objętą przebudową. Natomiast Zarządca drogi nr [...] nie wydawał zgody na lokalizację zjazdu z tej drogi na działkę wnioskodawcy o nr ewid. [...], zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych. Organ wskazał, że obowiązek zarządcy drogi polegający na budowie lub przebudowie istniejących zjazdów, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych powstaje tylko w przypadku zjazdów, które istniały zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych tj. zjazdów wybudowanych przez właścicieli zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zatem obowiązek ten dotyczy tylko zjazdów istniejących, co oznacza, że muszą one być formalne ustanowione przed rozpoczęciem budowy lub przebudowy drogi. Urządzenie zjazdów przez zarządcę drogi nie dotyczy sytuacji, gdy zjazd taki przed realizacją inwestycji drogowej urządzony był jedynie faktyczne, zwyczajowo. W takich bowiem przypadku, w sensie prawnym - bez stosownych zgód zarządcy drogi zjazd taki jest zjazdem nielegalnym. Ponadto wskazano, iż wykładnia systemowa i celowościowa art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych prowadzą do wniosku, że tylko zjazd zgodny z ww. normami stanowi zjazd indywidualny, "istniejący", a niedopuszczalna jest interpretacja, że przepis ten dotyczy każdego zjazdu istniejącego, niezależnie od legalności bądź nielegalności. Wobec powyższego organ nie był zobligowany do ustalania faktu urządzenia w terenie zjazdu, który nie był zjazdem legalnym, gdyż ustalenie tej okoliczności nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wnioskodawca nie przedłożył dokumentów potwierdzających istnienie legalnego zjazdu z drogi publicznej nr [...] na działkę wnioskodawcy o nr ewid. [...], a jedynie oświadczenie wnioskodawcy oraz J. M., z których wynika, że faktyczne zjeżdżano z drogi gminnej na działkę nr ewid. [...] w celach rolniczych. Działki wnioskodawcy nr [...] i [...] nie są zabudowane, były i są wykorzystywane rolniczo. Ponadto organ stwierdził, iż nawet jeżeli właściciel działki nr [...] zdecydował o jej przeznaczeniu jako drogi dojazdowej, to fakt ten nie powoduje uzyskania zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Także faktyczne wykorzystywanie działki nr [...] jako drogi nie powoduje uzyskania zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Nie można również z faktu korzystania przez dłuższy okres czasu z nielegalnego zjazdu, wyprowadzać domniemania istnienia legalnego zjazdu. Analiza dokumentacji fotograficznej wskazuje, że działka nr [...] była użytkowana i wykaszana tylko jako użytek zielony, brak jest śladów użytkowania działki jako drogi. Ponadto brak jest faktycznego urządzenia zjazdu z drogi publicznej na działkę wnioskodawcy. Działka nie była utwardzona, ani nie posiadała żadnych śladów urządzonego zjazdu, co potwierdził wnioskodawca oświadczając, iż wykaszał trawę na tej działce. Ponadto wskazano, że zarządca drogi gminnej, w ramach jej przebudowy utwardził pobocze tej drogi w ramach pasa drogowego na wysokości działki wnioskodawcy, aby dostosować wysokość pobocza do wysokości działki wnioskodawcy. Wobec powyższego organ orzekł w formie decyzji o odmowie wykonania przebudowy zjazdu na działkę wnioskodawcy nr [...]. W odwołaniu M. K. wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzji zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że zjazd na działkę nr [...], która w ewidencji gruntów posiada status drogi rolnej nie istniał, w sytuacji, w której z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, że działka [...] od 1963 taki zjazd posiadała i wobec czego winien on podlegać ochronie wynikającej z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W obszernym uzasadnieniu przedstawił swoje stanowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że skarżący w swoim wniosku z dnia 20 lutego 2020 r. domaga się nałożenia na zarządcę drogi obowiązku realizacji zjazdu na nieruchomość, który istniał przed wybudowaniem drogi, a który w projekcje inwestycji drogowej nie został uwzględniony. Do akt przedłożył oświadczenie J. M. byłego właściciela działki, który stwierdził, iż działka nr [...] miała zorganizowany zjazd z drogi gminnej i służyła i służy nadal jako droga dojazdowa do działki nr ewid. [...]. Ponadto, dołączono oświadczenie J. M., która stwierdziła, iż działka nr [...] posiadała i posiada dostęp do drogi publicznej od ok. 1963 r. SKO podkreśliło, że wbrew twierdzeniom skarżącego zjazdem "dotychczas istniejącym" w rozumieniu art. 29 w ust. 2 ustawy jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie, zgodnie z unormowaniem art. 29 w ust. 1 u.d.p., a więc po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Natomiast jak wynika z akt sprawy zarządca drogi nr [...] nie wydawał zgody na lokalizację zjazdu z tej drogi na działkę o nr ewid. [...] zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych. Uzupełniająca weryfikacja map znajdujących się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie potwierdziła faktu istnienia legalnego zjazdu z drogi nr [...] na działkę o nr ewid. [...]. Do dnia 31 grudnia 2016 r. wykonanie zjazdu z drogi publicznej wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a następnie dokonania zgłoszenia. Wnioskodawca nie przedłożył dokumentów potwierdzających istnienie legalnego zjazdu z drogi publicznej nr [...] na działkę wnioskodawcy o nr ewid. [...], a jedynie oświadczenie wnioskodawcy oraz J. M. i J. M., z których wynika, że faktyczne zjeżdżano z drogi gminnej na działkę nr ewid. [...] w celach rolniczych. Działki wnioskodawcy nr [...] i [...] nie są zabudowane, były i są wykorzystywane rolniczo. Przy czym jeżeli właściciel działki nr [...] zdecydował o jej przeznaczeniu jako drogi dojazdowej, to fakt ten nie powoduje uzyskania zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Także faktyczne wykorzystywanie działki nr [...] jako drogi nie powoduje uzyskania zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Kolegium wskazało, że nie można również z faktu korzystania przez dłuższy okres czasu z nielegalnego zjazdu, wyprowadzać domniemania istnienia legalnego zjazdu. Ponadto analiza dokumentacji fotograficznej wskazuje, że działka nr [...] była użytkowana i wykaszana tylko jako użytek zielony, brak jest śladów użytkowania działki jako drogi, brak jest faktycznego urządzenia zjazdu z drogi publicznej na działkę wnioskodawcy. Działka nie była utwardzona, ani nie posiadała żadnych śladów urządzonego zjazdu, co potwierdził wnioskodawca oświadczając, iż wykaszał trawę na tej działce. Zjazd z działki skarżącego istniejący przed realizacją drogi nie był zatem zjazdem legalnym, ani poprzedni ani obecni właściciele nieruchomości nie posiadali bowiem decyzji administracyjnej o zezwoleniu zarządcy drogi na lokalizacje zjazdu ani decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu. Zatem okoliczność ta wykluczała możliwość zobowiązania zarządcy drogi do realizacji zjazdu w trybie art. 29 ust. 2 u.d.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. K. zarzucił naruszenie: - art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia stosownego materiału dowodowego oraz poprzez załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu obywateli, - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak odniesienia się organu odwoławczego do wszystkich argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu, a w szczególności poprzez arbitralne twierdzenie, że zjazd na działkę nr [...], która w ewidencji gruntów posiada status drogi rolnej nie istniał, w sytuacji w której z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, że działka [...] od 1963 r. taki zjazd posiadała i wobec czego winien on podlegać ochronie wynikającej z art. 29 ust. 2 ustaw o drogach publicznych. - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji w sytuacji, gdy była ona wadliwa. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał zarzuty odwołania i wniósł o uchylenie w całości decyzji z dnia 26 sierpnia 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2020 r. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwana dalej w skrócie "p.p.s.a.". Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, ustalenia faktyczne organu nie pozostawiają wątpliwości co do ich prawidłowości, a ocena prawna dokonana na podstawie przyjętych ustaleń jest właściwa . Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. – wszystkie bowiem istotne dla podjęcia decyzji okoliczności zostały wyjaśnione. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organów administracji w nin. sprawie stanowił art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2020.470), zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Dla rozstrzygnięcia zatem żądania przebudowy zjazdu indywidualnego istotne było jedynie ustalenie, czy taki zjazd wcześniej, przed przebudową drogi gminnej, istniał czy też nie. Jak prawidłowo podkreśliły organy nie chodzi o "zjazd" w potocznym tego słowa znaczeniu - jako faktyczne połączenie drogi gminnej z działką przylegającą, po której przejazd do dalej położonej działki mógł się faktycznie odbywać, ale chodzi o istnienie zjazdu indywidualnego, wybudowanego (zrealizowanego) zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych oraz z prawem budowlanym. Kwestię tę wystarczająco jasno wyjaśnił y organy stwierdzając, że brak podstaw do stwierdzenia istnienia legalnego zjazdu z drogi nr [...] na działkę o nr ewid. [...] ponieważ zarządca tej drogi nie wydawał zgody na lokalizację zjazdu z tej drogi na działkę wnioskodawcy o nr ewid. [...]. Organ prawidłowo wskazał, że obowiązek zarządcy drogi polegający na budowie lub przebudowie istniejących zjazdów, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych powstaje tylko w przypadku zjazdów, które istniały przed rozpoczęciem budowy lub przebudowy drogi i powstały zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, tj. zjazdów wybudowanych przez właścicieli zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 3 ww. ustawy. Urządzenie zjazdów przez zarządcę drogi na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie dotyczy zatem sytuacji, gdy zjazd taki przed realizacją inwestycji drogowej urządzony był jedynie faktyczne, zwyczajowo. W takich bowiem przypadku, w sensie prawnym - bez stosownych zgód zarządcy drogi - zjazd taki jest nielegalny. Trafnie też wskazano, iż wykładnia systemowa i celowościowa art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych prowadzą do wniosku, że tylko zjazd zgodny z ww. normami stanowi zjazd indywidualny, "istniejący", a niedopuszczalna jest interpretacja, że przepis ten dotyczy każdego zjazdu, niezależnie od legalności bądź nielegalności. Prawidłowo też organ I instancji wskazał, że skarżący nie przedłożył dokumentów potwierdzających istnienie legalnego zjazdu z drogi publicznej nr [...] na działkę nr ewid. [...], a przedłożone oświadczenia, z których wynika, że faktyczne zjeżdżano z drogi gminnej na działkę nr ewid. [...] w celach rolniczych, nie mogą zastąpić pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia zamiaru budowy zjazdu. Także faktyczne wykorzystywanie działki nr [...] jako drogi nie powoduje uzyskania zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Nie można również z faktu korzystania przez dłuższy okres czasu z nielegalnego zjazdu, wyprowadzać domniemania istnienia legalnego zjazdu. Trafnie, choć bez większego znaczenia prawnego wobec braku wykazania zgody zarządcy drogi i pozwolenia na budowę (zgłoszenia), organ zauważył też, że z dokumentacji fotograficznej wynika, że działka nr [...] była użytkowana i wykaszana tylko jako użytek zielony, brak jest śladów użytkowania jej jako drogi oraz przede wszystkim - brak jest faktycznego urządzenia zjazdu z drogi publicznej na działkę skarżącego. Nie można też skutecznie zarzucić organowi odwoławczemu, że naruszył art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Kolegium odniosło się bowiem do wszystkich zarzutów i ponownie wyjaśniło, że zjazd z działki skarżącego istniejący przed realizacją drogi nie był zjazdem legalnym, ponieważ ani poprzedni ani obecni właściciele nieruchomości nie posiadali decyzji administracyjnej o zezwoleniu zarządcy drogi na lokalizację zjazdu ani decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu. Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącego zjazdem "dotychczas istniejącym" w rozumieniu art. 29 w ust. 2 ustawy jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie, zgodnie z unormowaniem art. 29 w ust. 1 ww. ustawy. Natomiast jak wynika z akt sprawy zarządca drogi nr [...] nie wydawał zgody na lokalizację zjazdu z tej drogi na działkę o nr ewid. [...] zgodnie z przepisami ww. ustawy. Swoją argumentację organ przedstawił w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a., uznając zgromadzony materiał dowodowy za wystarczający do rozstrzygnięcia, którą to ocenę należy zaakceptować. W przedmiotowej sprawie istotne jest to, że brak jest dowodów na legalne istnienie przedmiotowego zjazdu, co zostało przyznane także w skardze. Skarżący okoliczność żadnego dokumentu. Z kolei zarządca drogi oświadczył, że nigdy nie zezwalał na lokalizację zjazdu na nieruchomość skarżącego (k.13 a.a). Z dokumentacji zdjęciowej z kolei wynika, że nawet faktycznie zjazd nie został urządzony. Korzystanie natomiast z działki jako drogi rolnej nawet przez kilkadziesiąt lat nie wpływa na ocenę braku prawnego (i faktycznego) istnienia zjazdu. W takiej sytuacji prawidłowo organy przyjęły, że brak podstawy prawnej do nałożenia na zarządcę drogi gminnej obowiązku de facto budowy (a nie przebudowy) zjazdu na działkę skarżącego. Uznawszy zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.).