II GZ 137/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Z.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/RZ 1403/20 w zakresie odrzucenia skargi oraz zwrotu wpisu sądowego w sprawie ze skargi Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi publicznej postanawia: odrzucić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym postanowieniem z 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1403/20, działając na podstawie art. 49 § 1 w zw. z art. 46, art. 57 § 1 w zw. art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej zwanej: p.p.s.a.), odrzucił skargę Z.W. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] października 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi publicznej oraz na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. postanowił zwrócić skarżącej uiszczony wpis od skargi. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA w Rzeszowie z 29 grudnia 2020 r. wezwano skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez podanie nr PESEL. Wezwanie skierowano na podany w skardze adres, przy czym wobec nieodebrania przesyłki po dwukrotnym jej bezskutecznym awizowaniu (5 i 13 stycznia 2021 r.) pozostawiono ją w aktach ze skutkiem doręczenia. WSA odrzucił skargę wobec nieuzupełnienia jej braków formalnych skargi, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia o skutkach niezastosowania się do wezwania sądu, Odpis postanowienia wraz z pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia zażalenia został doręczony skarżącej w dniu 2 marca 2021 r. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w ustawowym terminie, wniosła zażalenie na to postanowienie domagając się jego uchylenia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe jego zastosowanie, albowiem strona nie ze swojej winy nie uzupełniła w wyznaczonym terminie braków formalnych w postaci wskazania nr PESEL. Pismem z 16 marca 2021 r. skarżąca nadesłała wniosek o przywrócenie terminu do wskazania numeru PESEL. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie należało odrzucić. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w aktach sprawy o sygn. akt II SA/Rz 1403/2 znajduje się oryginał sentencji zaskarżonego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, zawierający rozstrzygnięcie, który został podpisany przez sędziego orzekającego, natomiast brak jest podpisu pod uzasadnieniem. Zarządzeniem z 25 lutego 2021 r. sędzia, który sporządził zaskarżone orzeczenie, zarządził doręczenie odpisu postanowienia wraz z pouczeniem o zażaleniu stronie skarżącej, organowi oraz uczestnikowi postępowania. Zarządzenie to zostało wykonane i skarżąca w terminie wniosła, na podstawie art. 86 § 3 p.p.s.a., zażalenie na to postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z treści uzasadnienia zażalenia wynika, że skarżąca kwestionuje okoliczności dwukrotnego awizowania przesyłki zawierającej wezwanie sądu do uzupełnienia braków formalnych skargi i uznania tego wezwania za prawidłowe doręczone na skutek fikcji doręczenia. Sytuacja braku podpisu pod sentencją, bądź uzasadnieniem nie jest wprost uregulowana w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i tym należy usprawiedliwiać rozbieżności w orzecznictwie sądowym co do oceny wad ustrojowo - konstrukcyjnych takich orzeczeń i sposobu ich naprawiania. Przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 264/08 i z 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt I GSK 1046/07 brak rozstrzygnięcia w podpisanej przez skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sentencji wyroku został oceniony jako uwzględniana z urzędu przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., pozbawiająca stronę możliwości obrony swoich praw. W uzasadnieniach wskazano – najogólniej biorąc – że chodzi o naruszenie sformułowanego w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP prawa strony do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia jej sprawy przez sąd w dwuinstancyjnym postępowaniu z wykorzystaniem ukształtowanej procedury. Z kolei brak podpisów wszystkich sędziów pod sentencją wyroku był traktowany w szeregu orzeczeń Sądu Najwyższego jako powodujący jego nieważność (np. uchwała SN z 26 września 2000 r., sygn. akt III CZP 29/00 i powołane w niej orzeczenia), nieistnienie wyroku (np. postanowienie SN z 9 kwietnia 1969 r., sygn. akt II CR 112/68) lub jego istnienie obarczone wadą kwalifikującą go do uchylenia (uchwała z SN z 17 października 1978 r., sygn. akt III CZP 62/78). W orzecznictwie Sądu Najwyższego rozważano też znaczenie braku podpisu pod sentencją postanowienia. I tak, konkluzja postanowień Sądu Najwyższego z 21 stycznia 2003 r., sygn. akt III CZP 84/02 (LEX nr 80692) i z 7 lutego 2003 r, sygn. akt III CZP 94/02 (LEX nr 78790) sprowadza się do poglądu, że postanowienie skonstruowane w ten sposób, że jednym dokumentem objęta jest sentencja oraz uzasadnienie, nie istnieje w znaczeniu procesowym w sytuacji, gdy skład sądu podpisał tylko uzasadnienie, a nie podpisał sentencji. Nie można więc uznać, że sentencja postanowienia i jego uzasadnienie stanowią jedną czynność procesową. W rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja innego rodzaju. Mianowicie, zaskarżone postanowienie zawiera dwa odrębne dokumenty: oryginał podpisanej sentencji oraz niepodpisane uzasadnienie. Należy zatem zauważyć, że p.p.s.a. nie definiuje pojęcia postanowienia. Z treści art. 160 p.p.s.a., a contrario można wywieść, że postanowieniem jest takie orzeczenie sądu, które nie ma formy wyroku. Istnieje więc domniemanie, że jeżeli dla określonego rozstrzygnięcia forma wyroku nie jest wprost przewidziana, to powinno mieć ono formę postanowienia. Postanowienia co do zasady rozstrzygają kwestie proceduralne, a tylko wyjątkowo rozstrzygają co do istoty sprawy. W ramach postanowień dotyczących kwestii formalnych można wyróżnić postanowienia kończące postępowanie w sprawie, których uprawomocnienie się zamyka drogę do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez sąd danej instancji oraz postanowienia niekończące postępowania w sprawie (tak: B. Dauter w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska 2006 r., s. 348). Postanowienie o odrzuceniu skargi z powodu nieuzupełnienia jej braków formalnych należy do pierwszej kategorii postanowień. Zgodnie z art. 58 § 3 zd. drugie p.p.s.a., może być ono wydane na posiedzeniu niejawnym. Ponieważ na takie postanowienie stronie przysługuje zażalenie, to musi być ono doręczone jej wraz z uzasadnieniem (art. 163 § 2 zd. 2 w związku z art. 194 § 1 pkt 1a w zw. z § 2 p.p.s.a.), które należy sporządzić w terminie siedmiu dni od dnia wydania postanowienia (art. 163 § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 163 § 2 p.p.s.a. postanowienia wydane na posiedzeniu niejawnym wraz z uzasadnieniem doręcza się wszystkim stronom postępowania, w tym również uczestnikom, jeśli tacy w sprawie występują. Ponadto, przez "wydanie postanowienia" należy rozumieć wydanie sentencji takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie może być sporządzone w terminie późniejszym (7 dni). Zgodnie z art. 164 p.p.s.a., postanowienie wydane na posiedzeniu niejawnym wiąże od chwili, w której zostało podpisane wraz z uzasadnieniem; jeżeli sąd postanowienia nie uzasadnia, od chwili podpisania sentencji. Związanie sądu wydanym przez siebie postanowieniem polega na tym, że nie może on tego postanowienia sam uchylić lub zmienić, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tej sytuacji, z uwagi na uprawnienie sądu do sporządzenia uzasadnienia w terminie późniejszym od daty wydania sentencji postanowienia, można wyróżnić dwa różne momenty związania sądu wydanym przez siebie orzeczeniem, tj. podpisanie sentencji postanowienia, które nie wymaga uzasadnienia, oraz podpisanie sentencji postanowienia wraz z uzasadnieniem. Dlatego też w tym drugim przypadku data wydania postanowienia może się różnić od daty jego związania (por.: B. Dauter w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska 2006 r., s. 357). Z analizy powyższych przepisów należy wyprowadzić wniosek, że orzeczenie to składa się z dwóch części, tj. sentencji oraz uzasadnienia, które tworzą jedną całość. Niekiedy postanowienia takie wydawane są w formie jednego dokumentu, zawierającego obydwa elementy. Przeważnie jednak uzasadnienie stanowi odrębny dokument, który zawiera pisemne motywy rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Niezależnie jednak od tego, czy orzeczenie takie stanowi jeden dokument czy dwa, poprzez wyraźne wyodrębnienie przez ustawodawcę sentencji i uzasadnienia, każdy z nich musi być podpisany przez sąd. Analizując sytuację, która wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, tj. sporządzenia odrębnego uzasadnienia, które nie zostało podpisane, uznać należy, że w aktach sprawy znajduje się w istocie jedynie projekt dokumentu uzasadnienia, który do czasu jego podpisania nie wiąże sądu i może być przez ten sąd zmieniony lub uzupełniony. Zgodnie z § 55 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1177), uzasadnienie orzeczenia sporządza sędzia sprawozdawca. Posiedzenia niejawne odbywają się w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a.), który jednocześnie jest sędzią sprawozdawcą. Zatem to do jego obowiązków należy sporządzenie zarówno sentencji, jak i uzasadnienia. Ponadto, przez sporządzenie takiego dokumentu należy rozumieć zarówno jego napisanie, jak i podpisanie, ponieważ to podpis wskazuje wprost osobę, która dany dokument sporządziła i przedstawiła argumenty, którymi kierowała się przy wydawaniu rozstrzygnięcia o treści zawartej w sentencji orzeczenia (por. postanowienie NSA z 12 marca 2009 r., sygn. akt II GZ 49/09, LEX nr 1140219). Jak zatem wynika z powyższego, sporządzenie zarówno sentencji jak i uzasadnienia postanowienia stanowią odrębne czynności procesowe sądu, które uzyskują postać dokumentów, z których każdy powinien być przez cały skład sądu podpisany. W konsekwencji, brak podpisu pod uzasadnieniem powoduje, że postanowienie składające się z dwóch części (sentencji i uzasadnienia) jako całości należy uznać za nieistniejące w sensie prawnoprocesowym co do możliwości zaskarżania go zażaleniem (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2009 r., sygn. akt II GZ 49/09; postanowienie SN z 7 lutego 2003 r., sygn. akt III CZP 94/02; LEX nr 78790). W tej sytuacji wniesione zażalenie uznać należy za pozbawione przedmiotu zaskarżenia, tj. doręczonego zgodnie z wymogami wynikającymi z zacytowanych powyżej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowienia wraz z uzasadnieniem. Z tego powodu zażalenie to podlega odrzuceniu jako przedwczesne. Dopiero bowiem po prawidłowym sporządzeniu (podpisaniu) uzasadnienia postanowienia i doręczeniu go stronie, wejdzie ono do obrotu prawnego i rozpocznie bieg termin do wniesienia zażalenia na postanowienie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.