III SA/Kr 1275/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lipca 2017 r.nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata Ł. K. kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.

Zaskarżoną przez B. G. (dalej skarżąca) decyzją z dnia 10 lipca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1) lit. a, art. 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 23) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), utrzymało w mocy w całości decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r. nr [...] o: uchyleniu w całości decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2015 r. nr [...] przyznającej skarżącej, świadczenie pielęgnacyjne na okres od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia 30 kwietnia 2020 r. z tytułu sprawowania opieki nad córką: A. G., zmienioną decyzją Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r. nr [...] w części dotyczącej wysokości świadczenia; wstrzymaniu wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lutego 2017 r. oraz nadaniu decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 8 maja 2015 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad córką A. G. Decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] Wójta Gminy przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 lutego 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. w wysokości 1 200,00 zł, a od 1 stycznia 2016 r. do 30 kwietnia 2020 r. w wysokości 1 300,00 zł. Następnie, decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...], Wójt zmienił powyższą decyzję w ten sposób, że orzekł, iż od 1 stycznia 2017 r. do dnia 30 kwietnia 2020 r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w wysokości 1 406,00 zł. Z kolei decyzją dnia [...] 2017 r. nr [...] Wójt Gminy orzekł o: uchyleniu w całości decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2015 r. nr [...], przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na okres od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia 30 kwietnia 2020 r. z tytułu sprawowania opieki nad córką: A. G., zmienioną decyzją Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r. nr [...] w części dotyczącej wysokości świadczenia; wstrzymał wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lutego 2017 r. oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił podstawę prawną decyzji. Wskazał również, że decyzją z dnia [...] 2015 r. ustalono skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania nad córką A. G., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na czas określony do 30 kwietnia 2020 r. Świadczenie przyznano na czas określony od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia 30 kwietnia 2020 r. Skarżąca przedłożyła w dniu 20 lutego 2017 r. decyzję z ZUS z dnia 27 grudnia 2016 r. o przyznaniu emerytury od dnia 2 grudnia 2016 r., tj. od osiągnięcia wieku emerytalnego. Wobec powyższego faktu, jak wyjaśnił organ, wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem zachodzi przesłanka do uchylenia powyższej decyzji w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1) lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ I instancji orzekł, jak w sentencji. W odwołaniu skarżąca wskazała, że składając wniosek o emeryturę nie była świadoma, iż ustalenie prawa do emerytury spowoduje wstrzymanie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wyjaśniła, skoro istnieje możliwość zawieszenia wypłaty emerytury, to z tej możliwości skorzysta, gdyż korzystniej jest pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego niż emerytury z uwagi na jego wysokość. Podkreśliła, że córka wymaga całodobowej opieki, wychowuje ją sama. Podała, że utrzymuje się ze świadczeń społecznych. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu SKO wskazało w pierwszej kolejności na treść art. 17 ust. 5 pkt 1) lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreśliło następnie, że wobec okoliczności, iż skarżąca ma na podstawie decyzji z ZUS z dnia 27 grudnia 2016 r. przyznaną emeryturę od dnia 2 grudnia 2016 r., tj. od osiągnięcia wieku emerytalnego, to decyzja organu I instancji uchylająca decyzję z dnia [...] 2015 r. w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad córka A. G., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na czas określony do 30 kwietnia 2020, jest prawidłowa. Nadto Kolegium wyjaśniło, że w sytuacji zmiany stanu faktycznego, tzn. zawieszenia prawa do emerytury, będzie możliwość złożenia ponownego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. G. nie zgodziła się z argumentami podniesionymi w decyzji i jej uzasadnieniu. Zarzuciła naruszenie przepisów Konstytucji RP, a to: art. 32 i 18, tj. zasad praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych, a także art. 2 i art. 64 ust. 2 tj. zasadę ochrony praw nabytych, które to zasady nakazują poszanowanie więzi rodzinnych, konieczność pomocy Państwa w wychowywaniu dzieci niepełnosprawnych, a także zakaz odbierania nabytych praw majątkowych bez ważnego powodu. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że nie była świadoma w chwili składania wniosku (na który namówiła ją Pani z ZUS), że emerytura będzie miała wpływ na świadczenie pielęgnacyjne. Jest osobą samotnie wychowującą niepełnosprawną córkę, która musi pozostawać pod jej całodzienną opieką. Przyznane świadczenia były dla córki, na jej utrzymanie. W chwili obecnej z uwagi na niską emeryturę (o połowę niższą od świadczenia) nie jest w stanie jej utrzymać. Przez błędne pouczenie przez pracowników ZUS znacząco pogorszyła się jej sytuacja materialna. Skarżąca podniosła, że z obowiązującej zasady ochrony praw nabytych nie można odbierać zgodnie z prawem nabytych świadczeń bez podstawy faktycznej. Jej sytuacja nie polepszyła się, dziecko nie wyzdrowiało i nie wyzdrowieje. Taka decyzja, jak podkreśliła, zamyka jej możliwość korzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego w następnych latach. Ponadto błędnie pouczono ją, że wstrzymanie emerytury spowoduje przyznanie świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola według wyżej wskazanych kryteriów zaskarżonej decyzji utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wykazała, że są one niezgodne z prawem. Sąd nie stwierdził jednakże, że tkwią w nich kwalifikowane wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące naruszenie prawa. Nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie. O "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Sąd stwierdził natomiast, że przy wydawaniu kontrolowanych decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) w zw. z art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.). Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym na datę wydawania zaskarżonej decyzji, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Przepis art. 163 k.p.a. stanowi natomiast, że "organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne". Wynikające z art. 163 k.p.a. uprawnienie organów do wzruszenia decyzji w odrębnym niż kodeksowy trybie dotyczy jedynie decyzji tworzącej dla strony prawa nabyte. Jeżeli decyzja wydawana na podstawie art. 163 k.p.a. tworzy nową sytuację prawną podmiotu w zakresie nabytego przez niego na podstawie decyzji konstytutywnej uprawnienia, również jest ona decyzją konstytutywną, stąd może zmienić przyznane stronie uprawnienie tylko na przyszłość (tak WSA w Opolu w wyroku z dnia 18 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 223/11). Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Podstawę tę stanowi właśnie art. 32 ust. ustawy o świadczeniach rodzinnych. W rozpoznawanej sprawie działania organów doprowadziły do weryfikacji decyzji ostatecznej Wójta Gminy z dnia [...] 2015 r. nr [...], przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na okres od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia 30 kwietnia 2020 r. z tytułu sprawowania opieki nad córką A. G., na podstawie ww. przepisów. Wskazać należy, że przewidziany w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej warunkowany jest zmianą sytuacji faktycznej lub prawnej. Ma on zatem zastosowanie do sytuacji, gdy w trakcie wypłaty świadczenia wystąpiła jedna z okoliczności o których mowa w tym przepisie, czyli zmianie uległ "pierwotny" stan sprawy (z chwili ustalania prawa do świadczenia), a która spowodowała konieczność zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji (por. K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta, Komentarz do art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, System Informacji Prawnej Lex). O ile zgodzić się można z orzekającymi organami, że okolicznością, która wystąpiła, a która ma wpływ na prawo do świadczeń, jest ustalone decyzją ZUS z dnia 27 grudnia 2016 r. prawo skarżącej do emerytury, to takie działanie organów, jak to uczyniły w tym przypadku, było nieprawidłowe. Istotnie, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne wówczas nie przysługuje. Pomimo zaistnienia tej przesłanki z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w ocenie Sądu, nie mogło więc dojść do uchylenia decyzji z dnia [...] 2015 r., przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. Skoro zastosowanie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkowane jest wskazanymi zmianami sytuacji faktycznej lub prawnej, co w konsekwencji prowadzi do ponownego ukształtowania uprawnień strony, to decyzja wydana na podstawie przepisu art. 32 ust. 1 ustawy, zmieniająca lub uchylająca ostateczną decyzję przyznającą świadczenie, ma niewątpliwie charakter konstytutywny. Takie stanowisko jest dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sąd w składzie orzekającej w tej sprawie także stoi na takim stanowisku. W wyroku z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 196/16, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł dobitnie, że wskazany w art. 32 ustawy katalog przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych ma charakter zamknięty. Wystąpienie chociażby jednej z wymienionych przesłanek stwarza organowi administracji publicznej możliwość uruchomienia z urzędu stosownego postępowania w celu weryfikacji decyzji ostatecznej. Wzruszenie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej. Decyzja taka wpływa bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili obecnej), a więc nie ex tunc (z mocą wsteczną), jak to uczyniły w tym wypadku organy. Wobec powyższego Wójt Gminy, na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] uchylić w całości swojej własnej decyzji z dnia [...] 2015 r. nr [...], przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na okres od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia 30 kwietnia 2020 r. Zaakceptowanie tak podjętego rozstrzygnięcia jako poprawnego przez działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, było błędne. Organy obydwu instancji przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie dopuściły się więc naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 32 ust. 1 ustawy) poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, które to miało wpływ na wynik sprawy. Pozbawienie bowiem strony przyznanego jej wskazaną decyzją prawa z mocą wsteczną (ex tunc) nastąpić może wyjątkowo, a więc tylko w sytuacji, kiedy wyraźnie przewiduje to przepis prawa. Ustawa o świadczeniach rodzinnych takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim wskazany art. 32 ust. 1 omawianej ustawy ani art. 163 k.p.a. Zaistnienie przesłanek, określonych w art. 32 ust. 1 ustawy uzasadnia wyłącznie zmianę lub uchylenie decyzji od daty jej wydania i ukształtowanie w ten sposób na przyszłość nowego zakresu uprawnień strony. Natomiast uchylenie decyzji z mocą wsteczną i związane z tym pozbawienie strony prawa do wypłaconego jej już świadczenia, nawet częściowego, nastąpić może wyłącznie na podstawie trzeciej przesłanki, jaką jest instytucja świadczenia nienależnego, podlegającego zwrotowi. Zastrzec jednak od razu należy, w kontekście okoliczności podniesionych w skardze w tym względzie, że obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, iż mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Organy w tym odrębnym postępowaniu muszą więc wykazać takie działanie beneficjenta. Trafnie zatem podnosi w piśmie procesowym z dnia 3 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej z urzędu, że orzekające organy dokonały nieprawidłowej wykładni art. 32 ust. 1 ustawy i bez głębszej refleksji przepis ten zastosowały, doprowadzając do niemożliwych do zaakceptowania konsekwencji dla skarżącej. Naruszenie przy tym naczelnych zasad postępowania, wyrażonych w art. 8 i 9 k.p.a., jak i postanowień art. 107 § 3 k.p.a., nie mogło mieć jednakże istotnego wpływu na wynik sprawy. Jak sam podnosi pełnomocnik, to głównie za przyczyną działania ZUS taki stan rzeczy wystąpił. Natomiast niewątpliwie oczekiwanym jest nie tylko przez strony, ale także przez sądy administracyjne, kontrolujące na skutek skarg decyzje organów administracji publicznej, takie zredagowanie uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć, aby spełniało ono wszelkie wymogi zawarte w postanowieniach art. 107 § 3 k.p.a. Buduje to nie tylko zaufanie do organów państwa ale także świadczy o dobrym administrowaniu. Zauważyć jednak należy, że główne elementy – które zdecydowały o podjętym dla skarżącej negatywnym rozstrzygnięciu – zostały zawarte w decyzjach organów. W tym względzie można jedynie zarzucić organom, że w niewystarczający sposób umotywowały swoje władcze działanie, które powinno być poszerzone o wyjaśnienie skarżącej podstaw do zastosowania art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 163 k.p.a. i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W żaden jednak sposób nie można organom przypisać, że uchybienia w tym względzie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro główną przyczyną ich nieprawidłowego działania było przeprowadzenie niewłaściwej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga musiała więc wywrzeć zamierzony skutek. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.