III SA/Kr 1237/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Maria Zawadzka Sędziowie: SWSA Hanna Knysiak-Sudyka ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 września 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza na rzecz skarżącego B. M. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 1 września 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] 2020 r., znak [...] orzekające o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położnych w miejscowości K, oznaczonych w ewidencji numerami [...] i [...] oraz przekazało organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 138 § 2, art. 144 oraz art. 97 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."). Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 17 lipca 2020 r. B. M. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy o zawieszenie postępowania w przedmiocie rozgraniczenia działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w K, do czasu prawomocnego zakończenia sprawy prowadzonej przez Starostę znak [...] w sprawie rozpatrzenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ wskazana przez geodetę granica ewidencyjna nie będzie ani poprawna, ani też pewna. W ocenie skarżącego w pierwszej kolejności powinno zostać zakończone postępowanie przed Starostą, a dopiero po jego zakończeniu i ustaleniu w ramach modernizacji rzeczywistego i prawidłowego przebiegu granicy ewidencyjnej będzie możliwe ustalenie, czy postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone przez Wójta Gminy K ma jakiekolwiek dalsze podstawy. Postanowieniem z dnia [...] 2020 r. Wójt Gminy K na podstawie art. 97§1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości K, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] oraz nr [...]. Zażalenie na postanowienie złożył P. D., zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 12§1 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania, podczas gdy rozstrzygnięcie postępowania rozgraniczeniowego nie zależy od rozpoznania przez Starostę zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym dotyczącym przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...], albowiem sprawa tocząca się przed Starostą nie stanowi zagadnienia wstępnego dla prowadzonego przez Wójta Gminy K postępowania rozgraniczeniowego. W zażaleniu podniesiono również zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez błędną wykładnię, pomijającą absolutny charakter postępowania o rozgraniczenie, to jest ustalenie faktycznego przebiegu granic, bez względu na dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo- kartograficznym. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Wójta Gminy K. W uzasadnieniu organ wskazał, że przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego powinny być intepretowane w sposób ścisły, ponieważ zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Kolegium wyjaśniło, że związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. SKO podniosło, że organ I instancji nie wykazał w sposób niebudzący wątpliwości, że rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej przez Starostę rzeczywiście stanowi zagadnienie wstępne dla sprawy o rozgraniczenie. W ocenie organu II instancji zaskarżonym postanowieniem naruszono art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., ponieważ organ nie wyjaśnił przesłanek jakimi się kierował wydając rozstrzygnięcie. W ocenie Kolegium brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia kontrolę zaskarżonego postanowienia przez organ II instancji. W zaskarżonym postanowieniu Wójta Gminy K nie wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości, czym kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania, a niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie postanowienia w sposób właściwy, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę jego uchylenia przez organ odwoławczy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. M. zarzucił postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie przepisu art. 97 § 1pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, w wyniku poczynienia wadliwych ustaleń, że fakt zawisłości postępowania prowadzonego przez Starostę w sprawie rozpatrzenia zarzutów skarżącego do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie kartograficznym dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], nie prowadzi do uznania tego postępowania za postępowanie o charakterze prejudycjalnym w stosunku do wszczętego na wniosek R. H. – D. oraz P. D. postępowania o rozgraniczenie tych samych działek ewidencyjnych. W oparciu o podniesione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 w zw. z art. 126 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji, kieruje się wyłącznie kryterium legalności. Zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy zostało wydane na skutek zażalenia od postanowienia. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2- 5 k.p.a. W świetle regulacji art. 107 § 3 k.p.a. znajdującej odpowiednie zastosowanie również do postanowień, uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie postawy prawnej postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 k.p.a. do zażaleń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. W szczególności, organ II instancji po rozpoznaniu zażalenia, może na podstawie art. 138§ 2 w zw. z art. 144 k.p.a. wydać postanowienie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdy postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a zakres konieczny do wyjaśnienia sprawy ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Słusznie bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, że artykuł 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. ma zastosowanie do rozpoznania zażaleń na postanowienia (por. wyrok NSA z 25 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2934/15, CBOSA). Uchylając postanowienie na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., organ powinien w sposób przekonywujący wykazać, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki, organ odwoławczy może wydać postanowienie kasacyjne (tak słusznie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r., VII SA/Wa 10/20, CBOSA). Należy bowiem wskazać, że użycie w art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. wydanie postanowienia uchylającego postanowienie organu pierwszej instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ (por. wyrok WSA w Łodzi z 3 listopada 2017 r., II SA/Łd 473/17, CBOSA). Możliwość bowiem czysto kasacyjnego załatwienia kwestii będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia należy traktować zupełnie wyjątkowo (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 marca 1998 r., II SA 137/98). W ocenie Sądu postanowienie wydane przez organ I instancji rzeczywiście dotknięte było brakami w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego, jednakże nie były to braki, które uzasadniałyby przyjęcie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na rozstrzygnięcie". W ocenie Sądu organ II instancji, bez potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego, mógł ocenić czy postępowanie prowadzone przez Starostę stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości toczącego się przed Wójtem Gminy K. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium słusznie wskazało, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97§1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia, a gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA 7 maja 2020 r., I OSK 169/19, wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., I OSK 2294/20, CBOSA). Co więcej, związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie (por. wyrok NSA .z 15.06.2020, I OSK 2083/19). Te okoliczności, niewątpliwie mógł ustalić organ II instancji. Mając na względzie powyższe uwagi, Sąd stwierdził, że nie zostały spełnione w niniejszej sprawie przesłanki uchylenia postanowienia określone w art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Ocena, czy dane rozstrzygnięcie jest zagadnieniem wstępnym następuje przez pryzmat przesłanek materialnoprawnych sprawy o rozgraniczenie, a zatem nie wymaga prowadzenia na tę okoliczność postępowania dowodowego. Rolą organu II instancji jest zatem ustalenie czy bez rozstrzygnięcia przez Starostę postępowania w sprawie zarzutów skarżącego do danych zawartych w zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków obrębu K, możliwe jest rozstrzygnięcie postępowania rozgraniczeniowego. Mając na względzie fakt, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.