III SA/Kr 1111/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Maria Zawadzka Sędziowie: SWSA Ewa Michna ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. K. przy udziale Rzecznika Praw Dziecka na akt Prezydenta Miasta z dnia 18 sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy Miejskiej uchyla zaskarżony akt.

Wnioskiem z dnia 5 maja 2020 r. A. K. (dalej: skarżąca) wniosła o przyznanie pomocy mieszkaniowej z zasobu Gminy z powodu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych oraz osiągania niskich dochodów. We wniosku skarżąca wskazała, że nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, budynku lub innej nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że jej syn jest osobą niepełnosprawną, cierpi na zespół A i wymaga stałego miejsca pobytu. Tymczasem od kilku lat poprzedzających wniosek, skarżąca wraz z dziećmi nie ma miejsca stałego pobytu, a jedynie korzysta z życzliwości znajomych. We wniosku skarżąca nie wypełniła rubryki miejsce zamieszkania, a jedynie rubrykę adres korespondencyjny, wskazując ulicę G w K. Pismem z dnia 18 sierpnia 2020 r. roku udzielono odpowiedzi na wniosek skarżącej wskazując, że nie spełnia kryteriów upoważniających do starania się o wynajem lokalu z zasobu Gminy ponieważ zamieszkuje w użyczonym lokalu na os. G w K, a zatem posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Okoliczność ta w ocenie organu wyklucza skuteczność starań o zawarcie umowy najmu z gminnego lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Po dokonaniu kontroli zaskarżonego aktu Prezydenta Miasta stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. 2021 r., poz. 137) oraz treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.)., Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu stanowiły przepisy uchwały nr XXX/794/19 Rady Miasta z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dziennik Urzędowy Województwa z 2019 r., poz. 9006, dalej "uchwała"). Zgodnie z §2 pkt 18 uchwały, niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oznaczają brak tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, stanowiącego podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, tj. §2 pkt 18 uchwały, ponieważ wadliwe przyjęto w nim, że grzecznościowe korzystanie z lokalu mieszkalnego stanowi tytuł prawny do lokalu powodujący, że potrzeby mieszkaniowe skarżącej i jej dzieci są zaspokojone we własnym zakresie, co wyklucza możliwość przyznania pomocy mieszkaniowej z zasobu mieszkaniowego Gminy. Należy wskazać, że nie sposób uznać, że tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego może być grzecznościowe użyczenie, które ma inny charakter niż umowa użyczenia uregulowana w art. 701 i n. ustawy z dnia 23.04.1964 r. Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. 20201740 ze zm., dalej k.c.). Na podstawie umowy użyczenia, użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Skarżąca na żadnym etapie postępowania nie wskazywała, że łączy ją z panem W. K. umowa użyczenia, a jedynie, że grzecznościowo "pomieszkuje" w różnych miejscach dzięki uprzejmości i dobroci innych osób, przedkładając na tę okoliczność szereg oświadczeń, które znajdują się w aktach sprawy (w tym także oświadczenie W. K.). W doktrynie prawa cywilnego słusznie się wskazuje, że od użyczenia, o którym mowa w art. 701 i n. k.c. zależy odróżnić precarium, czyli stosunek faktyczny polegający na oddaniu pewnej rzeczy lub pewnego prawa innej osobie do używania z zastrzeżeniem każdoczesnej jego odwołalności. Ustawodawca nie odniósł się do zagadnienia władztwa prekaryjnego (precarium) w Kodeksie cywilnym. Władztwo prekaryjne jest w doktrynie rozumiane jako faktyczne władanie cudzą rzeczą w sytuacji, gdy jedna osoba wyświadcza przysługę drugiej, kierując się grzecznością lub względami humanitarnymi (np. umożliwienie komuś noclegu w mieszkaniu jako gościowi, grzecznościowe udostępnienie komuś samochodu, laptopa itp. – z zastrzeżeniem, że nie ma to charakteru użyczenia). Precarium cechuje ponadto brak stosunku prawnego łączącego dającego i prekarzystę oraz nieograniczona odwołalność przez dającego rzecz (tak: M. Fras (red.), M. Habdas (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe (art. 126-352), LEX WKP 2018). W związku z powyższym brak jest podstaw do przyjęcia, że grzecznościowe umożliwienie zamieszkania w lokalu, powoduje, iż osoba, której lokal udostępniono posiada do niego tytuł prawny w postaci umowy użyczenia. Co więcej, uchwała odwołuje się tylko do pojęcia tytułu prawnego do lokalu, ale takiego tytułu, który umożliwiłby zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych skarżącej i jej dzieci. W ocenie Sądu, pojęcie zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych wiąże się w z przysługiwaniem do lokalu tytułu prawnego dającego gwarancję pewnej stałości i stabilności (określenia czasu zamieszkiwania, czy jasno zdefiniowanych terminów wypowiedzenia umowy), umożliwiających zbudowanie w tym lokalu centrum życiowego. W ocenie Sądu nie sposób za taką sytuację uznać grzecznościowego udostępnienia lokalu skarżącej. Organ powinien zbadać czy skarżącej przysługiwał tytuł prawny lokalu, który dawał podstawę twierdzenia, że potrzeby mieszkaniowe skarżącej i jej dzieci są rzeczywiście zaspokojone. Ustaleń tych organ powinien dokonać w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności treść wniosku o przyznanie pomocy mieszkaniowej i zawartych w nim oświadczeń skarżącej. Przyjęcie, że skarżącej przysługuje tytuł prawny w postaci użyczenia, nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym. Co więcej w stosunku do osoby, która grzecznościowo użyczyła skarżącej lokal przy osiedlu G – pana W. K., zostało złożone przez Gminę oświadczenie o wypowiedzeniu umowy najmu, a okres wypowiedzenia biegł od 20 sierpnia 2020 r. do 20 lutego 2021 r. Okoliczność tę organy powinny uwzględnić przy dokonywaniu oceny spełnienia przez skarżąca przesłanek przyznania pomocy z zasobu mieszkaniowego Gminy. Obowiązkiem organów jest bowiem działanie w oparciu o aktualny stan faktyczny sprawy, a okoliczność ta znana organowi z urzędu, niewątpliwie mogła mieć wpływ na ustalenie faktu przysługiwania skarżącej prawa do lokalu mieszkalnego, skoro osoba, która grzecznościowo użyczyła jej mieszkania miała wkrótce utracić do niego tytuł prawny. W ocenie Sądu, wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, organ pominął również całokształt okoliczności dotyczących skarżącej i jej małoletnich dzieci. Nie uwzględnił faktu, że skarżąca musiała uciekać przed przemocą domową, a także faktu, że syn skarżącej posiada orzeczenie o niepełnosprawności ponieważ cierpi na chorobę A. Okoliczność ta winna być wzięta pod uwagę przy ocenie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, ponieważ osoba cierpiąca na tę chorobę posiada potrzebę silną stałości oraz potrzebę "własnego kąta", jak wskazała skarżąca we wniosku o przyznanie pomocy. Sąd podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2017 r. (I OSK 2150/16, CBOSA), że pojęcie "lokalu służącego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych" podlega wykładni w realiach konkretnej sprawy. Trzeba wskazać, że w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. 2020 r., nr 611 ze zm.) określa działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, wyraźnie odwołuje się do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r., I OSK 997/09, CBOSA). W ocenie Sądu, organ prowadzący postępowanie w sprawie wniosku o przyznanie pomocy mieszkaniowej, naruszył reguły postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, 9, 11. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. i wydał rozstrzygnięcie bez uwzględnienia całokształtu okoliczności faktycznych sprawy. Należy także wskazać, że organ odmawiając udzielenia pomocy mieszkaniowej (pismem z 18 sierpnia 2020 r.) nie pouczył skarżącej o środkach zaskarżenia wydanego aktu, czym naruszył wynikającą z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a.") zasadę informowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Sąd zapoznał się z dokumentami przedłożonymi przez skarżącą do skargi, stwierdzając, że były one dołączone również do akt postępowania administracyjnego, a w rezultacie nie stanowiły podstawy ustaleń Sądu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uwzględni wykładnię § 2 pkt 18 uchwały zawartą w wyroku oraz dokona oceny spełnienia przez skarżącą kryteriów uprawniających do starania się o wynajem lokalu z zasobu mieszkaniowego Gminy, w tym w szczególności czy skarżącej przysługuje tytuł prawny do lokalu stanowiący podstawę zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącej i jej małoletnich dzieci w oparciu o całokształt okoliczności sprawy. Mając na względzie powyższą analizę, w oparciu art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.