III SA/Kr 1052/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. H. na czynność Starosty z dnia 31 lipca 2020 r. w przedmiocie wpisania terminów ważności uprawnień do kierowania pojazdami w dokumencie prawa jazdy I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności wpisu daty ważności uprawnień kategorii: B1, B w rubryce 11 dokumentu prawa jazdy nr 01175/20/1206; II. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego M. H. 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia 22 stycznia 2020 r. M. H. (dalej zwany "skarżącym") zwrócił się do Starosty o wydanie prawa jazdy kategorii A. W momencie złożenia tego wniosku skarżący posiadał już prawo jazdy, w którym uwidocznione były uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B. Rubryka 11 prawa jazdy nie zawierała daty ważności uprawnień, a tym samym uprawnienia te miały charakter bezterminowy. Do wniosku skarżący załączył orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 22 stycznia 2020 r. wydane przez lekarza posiadającego uprawnienia do badań lekarskich osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami i kierowców. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Starosta w dniu 31 lipca 2020 r. wydał decyzję o przyznaniu skarżącemu uprawnień do kierowania prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 i A. Jednocześnie skarżącemu wydano dokument prawa jazdy nr [...] ważny do dnia 22 stycznia 2035 r. Dokument prawa jazdy obejmował kategorie uprawnień do kierowania pojazdami kategorii: AM, A1, A2 , A, B1 i B. Wydając dokument prawa jazdy w odniesieniu do każdej z tych kategorii jako datę ważności uprawnień wpisano "22.01.2035". Dokument prawa jazdy został wydany skarżącemu w dniu 13 sierpnia 2020 r. W dniu 19 sierpnia 2020 r. skarżący wniósł wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie określenia terminu ważności kategorii B. Zarzucił naruszenie zasady praw słusznie nabytych dotyczących bezterminowego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B i B1. W dniu 11 września 2020 r. skarżący wniósł do tutejszego Sądu skargę na czynność materialno-techniczną Starosty z dnia 31 lipca 2020 r. w przedmiocie wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami w dokumencie prawa jazdy w zakresie kategorii B i B1, powtarzając zarzuty naruszenia prawa, które wskazał w ww. wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domagał się stwierdzenia bezskuteczności czynności wpisu terminu ważności uprawnień kategorii B i B1 w dokumencie prawa jazdy nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że ze względu na orzeczenie lekarskie, tj. orzeczenie nr [...] z dnia 22 stycznia 2020 r. prawidłowo określił dla wszystkich kategorii prawa jazdy datę ważności uprawnień na dzień "22.01.2035" na podstawie art. 10 i 13 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1268) oraz § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a i § 10 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 poz. 231). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) dalej w skrócie "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z powyższym Sąd ocenił, że kwestionowana przez skarżącego czynność wpisania daty ważności kategorii B i B1 prawa jazdy nie stanowi elementu rozstrzygnięcia zawartego w wydanej, zgodnie z jego wnioskiem decyzji administracyjnej (nadającej uprawnienia kategorii AM, A1, A2 i A), lecz stanowi wyłącznie czynność materialno-techniczną dotyczącą wpisu do prawa jazdy daty ważności uprawnień kategorii prawa jazdy B i B1. Wpis dotyczący kwestionowanego terminu ważności nie jest elementem decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. czynność wpisu do prawa jazdy terminu ważności jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa objęta jest kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne i podlega zaskarżeniu w drodze skargi wnoszonej na taką czynność bezpośrednio do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Czynność ta ma bowiem charakter władczy, gdyż definiuje czas korzystania przez osobę fizyczną z uprawnień przewidzianych w przepisach prawa materialnego, tj. w przepisach ustawy o kierujących pojazdami; skierowana jest na zewnątrz aparatu administracyjnego i to wobec indywidulanie oznaczonego podmiotu – kierującego pojazdem. Według art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na czynność stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. W art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ustawodawca określił przesłanki uwzględnienia skargi sądowoadministracyjnej. Przedmiotem kontroli jest czynność materialnotechniczna Starosty dotycząca wpisu do prawa jazdy daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B i B1. Wpisu takiego dokonano w rubryce 11 dokumentu prawa jazdy nr [...]. Jako datę ważności uprawnień do kierowania pojazdami wpisano datę 22 stycznia 2035 r. Zauważyć przy tym należy, że datę tę wpisano również w zakresie nowych uprawnień do kierowania pojazdami, co nie jest kwestionowane przez skarżącego i nie zostało objęte zakresem wniesionej przez niego skargi. Skarga wniesiona została w terminie. O treści zaskarżonej czynności skarżący dowiedział się w dniu 13 sierpnia 2020 r., tj. w dniu odbioru dokumentu prawa jazdy, a skargę nadał w urzędzie pocztowym w dniu 11 września 2020 r. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący złożył wniosek o wydanie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 i A. Po jego rozpatrzeniu decyzją z dnia 31 lipca 2020 r. przyznano skarżącemu uprawnienia tej kategorii. Przyznanie nowego uprawnienia wygenerowało po stronie Starosty obowiązek wymiany posiadanego przez skarżącego dokumentu prawa jazdy. Na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1268), dalej w skrócie: u.k.p., taka wymiana dokumentu prawa jazdy dokonywana jest poprzez wydanie nowego dokumentu prawa jazdy. W zakresie, w jakim nie dotyczy to przyznania nowych uprawnień kategorii, tj. w nin. sprawie kategorii AM, A1, A2 i A, dokonana w tym trybie wymiana prawa jazdy nie wpływa na zakres posiadanych uprawnień i obowiązków wnioskodawcy. Przed złożeniem wniosku w poprzednim dokumencie prawa jazdy skarżącego uwidocznione było bowiem posiadanie przez skarżącego uprawnień kategorii B nabytych w dniu 3 stycznia 2007 r. bezterminowo. Zatem nowy dokument, o którym w mowa w art. 18 ust. 2 u.k.p. w przypadku skarżącego -w zakresie uprawnień kategorii B - winien w istocie jedynie powtórzyć zapisy zawarte w poprzednio posiadanym dokumencie prawa jazdy. Dokonana w omawianym tutaj trybie wymiana prawa jazdy, za wyjątkiem bezspornego potwierdzenia nabycia uprawnień nowej kategorii, nie wpływa bowiem w żaden sposób na zakres posiadanych, na podstawie ostatecznej decyzji Starosty z dnia 3 stycznia 2007 r. uprawnień oraz obowiązków skarżącego. W orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1135/19) zwrócono uwagę, że pojęcie "prawo jazdy" jest używane w przepisach prawa w dwóch znaczeniach. W pierwszym znaczeniu, jest rozumiane jako uprawnienie do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju. Natomiast w drugim znaczeniu jest używane na określenie dokumentu urzędowego potwierdzającego, posiadanie przez daną osobę uprawnienia do prowadzenia pojazdów wskazanych w nim kategorii. W tym znaczeniu prawo jazdy stanowi urzędowy dowód posiadania przez oznaczoną w jego treści osobę fizyczną uprawnień do kierowania pojazdami. Z tego względu organ dokonując na podstawie art. 18 ust. 2 u.k.p. czynności materialno- technicznej wydania nowego prawa jazdy, może dokonać zmian wpisów w dokumencie jedynie w zakresie określonym treścią złożonego wniosku. W konsekwencji skutkiem takiej czynności organu nie może być, wykraczające poza wniosek, powstanie, odjęcie lub czasowe ograniczenie jakichkolwiek uprawnień osoby wnioskującej o wymianę dokumentu prawa jazdy. W ocenie Sądu, art. 18 u.k.p. nie daje zatem podstaw do przyjęcia, że w ramach wymiany prawa jazdy w celu zmiany danych (dodanie nowych, uzyskanych uprawnień) właściwy organ uzyskał kompetencję do weryfikacji posiadanych już przez wnioskodawcę uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z procedurą określoną powyższym przepisem organ powinien wydać osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowy dokument z uaktualnionymi danymi objętymi zmianą. Zatem powyższa regulacja ma na celu zapewnienie aktualności danych ujętych w dokumencie prawa jazdy tak, aby nie było jakichkolwiek wątpliwości co do tego, jakie konkretnie uprawnienia do kierowania pojazdami posiada określona osoba. Nowo wydany dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p., udostępniany osobie wnioskującej o jego wydanie z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, powinien więc poza uzasadnioną zmianą (czyli wynikająca ze złożonego wniosku) jedynie powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim – pierwotnym z uwzględnieniem zakresu uprawnień wynikających z przyjętych przez ustawodawcę kategorii prawa jazdy, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 u.k.p. Nie można uznać za prawidłowe stanowiska organu stwierdzającego, że ograniczenie terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B wynika z orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia 22 stycznia 2020 r., w którym skarżącemu wyznaczono datę kolejnego badania na dzień 22 stycznia 2035 r. dla wszystkich wskazanych kategorii. Po pierwsze wskazać należy, że podstawą prawną orzeczenia lekarskiego z 22 stycznia 2020 r. był art. 75 ust. 1 pkt 1 u.k.p., który stanowi, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub uprawnienia do kierowania tramwajem. Organ nieprawidłowo uznał zatem, że skoro z przedstawionego orzeczenia lekarskiego, które skarżący zobowiązany był złożyć z uwagi na rozszerzenie uprawnień o kategorię A, wynikało, że termin następnych badań określony został na 22 stycznia 2035 r., to mając na względzie § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a, jako datę ważności uprawnień również w zakresie kat. B należało wpisać datę z tego orzeczenia. Po drugie ww. orzeczenie lekarskie pozostaje w sprzeczności z orzeczeniem lekarskim nr [...] z dnia 16 sierpnia 2006 r. poprzedzającym nadanie uprawnień kat. B, w którym zaznaczono odnośnie terminu kontrolnego badania lekarskiego - "bezterminowo" (k. 2 akt adm.). Po trzecie, skarżący nie był w zakresie posiadanych już uprawnień kat. B skierowany do przeprowadzenia badań lekarskich. Skarżący nie ubiegał się o dokonanie wpisu potwierdzającego już posiadane uprawnienia. Ponadto jest niezgodne z treścią § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 poz. 231), dalej w skrócie: rozporządzenie, zgodnie z którym w przypadku osób, posiadających w dniu wejścia w życie ustawy uprawniania do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub orzeczeniem psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo. Zauważyć przy tym należy, że § 29 rozporządzenia wyraźnie rozróżnia pojęcie "data ważności prawa jazdy" od pojęcia "data ważności uprawnienia". O ważności prawa jazdy mówi ust. 2 tego przepisu, według którego w przypadku osób, o których mowa w ust. 1, data ważności prawa jazdy, o której mowa § 10 ust. 3 pkt 4 lit. a , nie może być dłuższa niż 15 lat. W tym drugim przypadku nie chodzi o oznaczenie daty ważności prawa jazdy w znaczeniu podania daty wskazującej kres ważności przysługujących stronie praw podmiotowych lecz wyłącznie o ważność samego dokumentu prawa jazdy – jako dokumentu urzędowego, który jedynie potwierdza posiadanie przez określoną osobę uprawnienia. Na blankiecie prawa jazdy ujawnieniu winny podlegać odrębnie – data ważności dokumentu prawa jazdy oraz data ważności samego uprawnienia do kierowania pojazdami. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 1 u.k.p. dokumenty prawa jazdy według nowego wzoru mają ściśle określony termin ważności, ale nie tracą przez to bezterminowego charakteru uprawnienia do kierowania pojazdami nabyte przez osoby pod rządami poprzednich przepisów dotyczących nabywania takich uprawnień. Przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy, osoby takie nie muszą zatem ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami (zob. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2013 r. K 5/13). Przepis art. 13 ust. 1 u.k.p nie reguluje zatem uprawnienia do kierowania pojazdami. Nie może być zatem podstawą wpisu takiego ograniczenia. Wbrew wywodom przedstawionym przez organ w odpowiedzi na skargę, zakwestionowanego dotychczas stanowiska organu nie może uzasadniać § 10 ust. 3 pkt. 10 lit. a rozporządzenia. Przepisu tego nie można bowiem odczytywać w oderwaniu od całej treści § 10 rozporządzenia, która jak wynika z części początkowej § 10 ust. 1 dotyczy wydania prawa jazdy, tj. nabycia uprawnień do kierowania pojazdami jako publicznych praw podmiotowych. Wskazania wynikające z § 10 ust. 3 pkt. 10 lit. a rozporządzenia obejmują zatem sytuację, w której stronie, po spełnieniu wymogów ustawowych, organ nadaje uprawnienia do kierowania pojazdami. Organ zobligowany jest zatem stosować się do tych wskazówek w zakresie, w jakim wpisuje po raz pierwszy uprawnienia nowo nabyte w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast brak jest podstaw do tego, aby wskazówki wynikające z tego przepisu stosować do uprawnień wcześniej nabytych, w odniesieniu do których wpis do dokumentu prawa jazdy jest jedynie powtórzeniem informacji o dotychczas posiadanych uprawnieniach stwierdzonych w poprzednio wydanym prawie jazdy w tym zakresie. W świetle powyższych rozważań drugorzędnego znaczenia nabiera kwestia dotycząca treści wydanego skarżącemu zaświadczenia lekarskiego w oparciu o które ubiegał się o wydanie prawa jazdy w zakresie dotychczas nieposiadanej przez niego kategorii A. Istotne jest bowiem to, że skutki tego zaświadczenia dotyczą nowego uprawnienia a nie posiadanej dotychczas kategorii prawa jazdy, w związku z czym nie mogło zaświadczenie to stanowić uzasadnienia do podjęcia zakwestionowanej w skardze czynności materialno-technicznej Starosty. Organ nie mógł z uwagi na zaświadczenie lekarskie, które dotyczyło badań lekarskich w zakresie nabycia nowych uprawnień do kierowania innym rodzajem pojazdu zmieniać wcześniejszych decyzji w tym zakresie. Tylko w przypadku nowo nabytych uprawnień data kolejnego badania mogła ograniczyć okres ich ważności. Skarżący przecież złożył wniosek o wydanie dokumentu prawa jazdy w związku z uzyskaniem dodatkowych uprawnień. Przyjęcie za poprawne stanowiska organu doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych, o którym mowa w art. 18 ustawy, stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji posiadanych przez kierowcę uprawnień, w tym uprawnień nabytych bezterminowo. Ponadto podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy, co pozostaje w sprzeczności z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 zdanie 2 k.p.a. Podsumowując stwierdzić należy, że w razie ubiegania się o wydanie nowej kategorii uprawnień do kierowania pojazdami organ nie dokonuje weryfikacji już wcześniej nadanych uprawnień. Nie może też z uwagi na zaświadczenie lekarskie, które dotyczyło badań lekarskich w zakresie nabycia nowych uprawnień do kierowania innym rodzajem pojazdu zmieniać wcześniejszych rozstrzygnięć w tym zakresie. Tylko w zakresie nowo nabytych uprawnień data kolejnego badania mogła ograniczyć okres ważności uprawnień. Rozszerzając to na pozostałe uprawnienia organ uczynił to bez podstawy prawnej, naruszając jednocześnie art. 18 w związku z art. 13 ust.1 pkt 1b u.k.p. oraz § 29 rozporządzenia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.