III SA/Kr 1038/25

|Sygn. akt III SA/Kr 1038/25 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 kwietnia 2026 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Grzegorz Klimek, Sędziowie: WSA Paweł Dąbek (spr.), WSA Inga Gołowska, Protokolant: Sekretarz sądowy Maksymilian Krzanowski, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2026 r., sprawy ze skargi M.M. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 16 maja 2025 r. nr 211/OR06/2025 w przedmiocie płatności bezpośrednich za 2023 rok I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z 16 maja 2025 r. nr 211/OR06/2025, Dyrektor Małopolskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor) utrzymał w mocy decyzję wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik) z 16 kwietnia 2024 r. Nr 0104-2024-010725 w przedmiocie odmowy przyznania płatności M.M. (dalej: Skarżący) na rok 2023. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący 25 lipca 2023 r. złożył wniosek o przyznanie na 2023 r. podstawowego wsparcia dochodów (PWD) i płatności redystrybucyjnej (PR). Do płatności PWD i PR zadeklarowano łącznie 0,99 ha powierzchni na działkach rolnych: A o powierzchni 0,73 ha z uprawą winorośl, B - 0,18 ha uprawy mieszanki wieloletniej traw, a także C - 0,08 ha uprawy mieszanki wieloletniej traw. Zgłoszone działki rolne były położone w kompleksie, znajdującym się w obrębie działki ewidencyjnej nr [...]. Kierownik decyzją z 16 kwietnia 2024 r. odmówił przyznania płatności PWD i PR ze względu na brak zadeklarowania minimum 1 ha powierzchni do płatności. Jak ustalił, Skarżący nie spełnia warunków do przyznania płatności bezpośrednich z uwagi na brak 1 ha kwalifikującego się hektara, które mogłyby wynikać z ewentualnego wnioskowania o płatności związane z produkcją do zwierząt lub o płatności dobrostanowe. Skarżący w odwołaniu od tej decyzji podniósł, że zadeklarowania przez niego łączna powierzchnia 0,99 ha gruntów w obrębie dz. ewid. nr [...] wynikała z błędu aplikacji eWniosekPLUS skutkującego niemożnością zaznaczenia obszaru minimum 1 ha na ortofotomapie obejmującej tę działkę. Skarżący podał, że w 2021 i 2022 r. deklarował w obrębie dz. ewid. nr [...] powierzchnię 1 ha gruntów rolnych. Stwierdził, że nie składałby wniosku, jeśli nie posiadałby odpowiedniego areału. Podniósł również, że ramach sprawy za 2021 r. przeprowadzono na tej działce ewidencyjnej kontrolę terenową, podczas której zmierzono powierzchnię uprawnioną do płatności na tej działce na poziomie 1 ha. Do odwołania Skarżący załączył również kopię decyzji w sprawie zobowiązania do zapłaty podatku rolnego przez stronę na 2025 r. - wskazano w jej treści, że powierzchnia gruntów rolnych gospodarstwa ogółem wynosi 1,0527 ha. Dyrektor decyzją z 16 maja 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśnił, że Kierownik rozpatrzył sprawę w oparciu o przepisy art. 25 i 26 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2024 r. poz. 261 - dalej: ustawa o Planie Strategicznym), zgodnie z którym podstawowym warunkiem uzyskania płatności jest prowadzenie działalności rolniczej na powierzchni minimum 1 ha posiadanej przez rolnika przynajmniej na dzień 31 maja, w roku za który wnioskowano o płatność. Dyrektor zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym, obowiązkiem strony jest przedstawianie wyjaśnień i dowodów dotyczących okoliczności sprawy, w szczególności na poparcie swojego wniosku oraz podnoszonych faktów w trakcie postępowania. Przepis wyraźnie stanowi, że to na wnioskodawcy spoczywa ciężar udowodnienia okoliczności, z których wywodzi on skutki prawne. W ocenie Dyrektora w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono powód odmowy wnioskowanych płatności. Rozstrzygnięcie odmowne wynikało z tego, że Skarżący zgłosił do płatności mniej niż 1 ha gruntów rolnych. Ponadto nie wnioskował on o płatności związane z produkcją do zwierząt, płatności dobrostanowe, wobec czego nie mógł zaistnieć wyjątek, skutkujący przyznaniem płatności obszarowych do mniejszej powierzchni niż 1 ha. Kierownik rozpatrzył sprawę w oparciu o zdjęcia lotnicze z systemu informatycznego ARiMR wykonane dnia 19 czerwca 2022 r. Dyrektor uznał, że oparcie rozstrzygnięcia na zdjęciach lotniczych jest prawidłowe. Ww. zdjęcia są na tyle wyraźne, że Kierownik był w stanie odróżnić na nich tereny o charakterze rolniczym i nierolniczym. Również zostały wykonane w czasie nieodległym od 2023 r., wobec czego obrazowały stan dz. ewid. nr [...] w istotnym okresie dla rozstrzyganych płatności. Ponadto omawiane zdjęcia były ortofotomapami, tzn., że można było na nich przeprowadzać pomiary powierzchni oraz zaznaczać poszczególne obszary (za pomocą odpowiednich funkcjonalności systemu informatycznego). Zdaniem Dyrektora nieprawidłowości stwierdzone w tej sprawie oznaczały naruszenie art. 16 w zw. z art. 25 ustawy o Planie Strategicznym - poprzez złożenie wniosku o treści, zgodnie z którą Skarżącemu nie przysługiwały wnioskowane płatności. Konsekwencje stwierdzonych w tej sprawie nieprawidłowości zostały w zaskarżonej decyzji określone prawidłowo. Odmowa przyznania Skarżącemu płatności PWD i PR wynikała z treści § 49 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich z 2023 roku w zw. z art. 25 ustawy o Planie Strategicznym. Dyrektor zaznaczył, że zgodnie z tymi przepisami, należy odmówić przyznania płatności w sytuacji, gdy rolnik nie spełnia podstawowych warunków ich przyznania, tj. prowadzenia działalności rolniczej na minimum 1 ha gruntów zatwierdzonych do płatności lub warunków dotyczących rolników wnioskujących o płatności związane z produkcją do zwierząt lub płatności dobrostanowe. W ocenie Dyrektora Kierownik prawidłowo zastosował ww. przepisy, ponieważ Skarżący zadeklarował w 2023 r. mniej niż 1 ha powierzchni, na której prowadzono działalność rolniczą, a ponadto nie wnioskował o płatności do zwierząt lub płatności dobrostanowe. Dyrektor uznał, że nie można uznać zarzutów Skarżącego za słuszne. Wynika to z tego, że podczas składania wniosku o płatności oświadczył on (poprzez złożenie wniosku ze stosownymi oświadczeniami w jego treści), że zna zasady przyznawania tych płatności. Ponadto do ARiMR nie zostały zgłoszone jakiekolwiek błędy w złożonym wniosku, przed rozstrzygnięciem sprawy tego wniosku. Dyrektor nie stwierdził, aby Kierownik wyjaśnił tę sprawę niedokładnie, błędnie lub niezgodnie z przepisami. Do dnia wydania decyzji przez Kierownika do ARiMR nie trafiły żadne informacje, które pozwoliłyby inaczej rozstrzygnąć tę sprawę. Takie informacje dotyczyłyby w szczególności zadeklarowania większej powierzchni w terminie składania zmian do wniosków. Dyrektor uznał, że twierdzenia zawarte w odwołaniu nie mogły zostać uwzględnione. Zasadniczym argumentem Skarżącego było to, że złożenie przez niego wniosku do 0,99 ha gruntów w 2023 r. wynikało z błędu aplikacji eWniosekPIus, w wyniku, którego nie mógł on zaznaczyć na zdjęciu lotniczym całości powierzchni dz. ewid. nr [...] (1,00 ha), która była użytkowana rolniczo. Sytuację taką można rozpatrywać jako błąd organu, całkowity brak winy rolnika, bądź przypadek siły wyższej (nadzwyczajnych okoliczności). Stosownie do art. 59 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/2116 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz.U.UE.L.2021.435.187 – dalej: Rozporządzenie UE), stwierdzenie tych okoliczności skutkuje odstąpieniem od nałożenia ewentualnych kar za nieprawidłowości. Dalsza część tego przepisu stanowi, że rolnik zachowuje prawo do otrzymania płatności w przypadku stwierdzenia, że nieprawidłowość wynikła z działania siły wyższej (ale nie z błędu organu, czy z braku winy rolnika). Dyrektor zauważył, że w zaskarżonej decyzji nie nałożono żadnych kar, a jedynie odmówiono przyznania płatności, dlatego zdaniem Dyrektora stwierdzenie błędu organu, bądź braku winy rolnika nie ma znaczenia. Błędne działanie aplikacji eWniosekPIus nie zostało prawidłowo zgłoszone jako przypadek siły wyższej. Uznanie takiego przypadku ewentualnie byłoby możliwe, jeżeli Skarżący złożyłby o to wniosek do właściwego w jej sprawie Kierownika (organu pierwszej instancji) niezwłocznie po zaistnieniu takiego przypadku - tę kwestię reguluje art. 72 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym. Ponadto Dyrektor zauważył, że Kierownik mógłby uznać przypadek siły wyższej jedynie, jeżeli mógłby stwierdzić wystąpienie zdarzenia podnoszonego przez Skarżącego - niewłaściwego działania zaznaczania deklaracji w aplikacji eWniosekPIus. Skarżący powołał się natomiast na przypadek siły wyższej dopiero w odwołaniu od decyzji, dlatego zgłoszenie ewidentnie nie nastąpiło niezwłocznie od ewentualnego wystąpienia przypadku siły wyższej. Dyrektor stwierdził, że podnoszony w odwołaniu fakt, iż za 2021 r. Skarżącemu przyznano płatności do powierzchni dz. ewid. nr [...] po przeprowadzonych oględzinach terenowych na etapie postępowania odwoławczego nie mógł mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Powierzchnia deklarowana przez Skarżącego w 2021 r. wynosiła 1,00 ha, natomiast w 2023 r. - 0,99 ha. Oględziny wykonane w 2021 r. dotyczyły maksymalnego obszaru kwalifikowanego (MKO), tj. obszaru uprawnionego do płatności na dz. ewid. nr [...]. Zdaniem Dyrekrora ww. oględziny mogłyby być brane pomocniczo pod uwagę w sprawie za 2023 r., gdyby niekorzystne dla Skarżącego rozstrzygnięcie wynikało ze stwierdzenia różnicy pomiędzy obszarem zadeklarowanym, a uprawnionym do płatności. Z kolei w sprawie za 2023 r. stwierdzono brak minimalnej powierzchni deklarowanej na poziomie 1,00 ha. Odnosząc się do załączonej decyzji dotyczącej podatku rolnego Dyrektor wskazał, że wynika z niej jedynie łączna powierzchnia gruntów rolnych, do których organ podatkowy wyliczył zobowiązanie podatkowe na 2025 r. Nie wynika z niej całkowita powierzchnia działki ewidencyjnej nr [...], ani tym bardziej powierzchnia zadeklarowana do płatności w 2023 r. Skarżący w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze wskazał, że zaskarżoną decyzję odmowną wydano bez uwzględnienia wszystkich okoliczności mających wpływ na treść wniosku, ponadto decyzję wydano z bardzo dużym opóźnieniem. Skarżący zwrócił uwagę, że przewlekłe prowadzenie tego postępowania przez Kierownika spowodowało, iż trudno jest mu wykazać, kiedy i ile razy kontaktował się telefonicznie z ARiMR. Ponadto zdaniem Skarżącego nic nie stało na przeszkodzie, aby przed wydaniem decyzji odmownej Kierownik skontaktował się telefonicznie lub pisemnie z nim i zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym, w trosce o wyczerpujące rozpatrzenie posiadanego materiału dowodowego potwierdził, czy brak 1 ara w zgłoszonej powierzchni nie wymaga korekty wniosku lub wezwał do złożenia wyjaśnień. W oparciu o powyższe, Skarżący wniósł o wznowienie postępowania, uchylenie lub zmianę decyzji, możliwość ponownego rozstrzygnięcia wniosku o płatności bezpośrednie. Odpowiadając na skargę, Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Podstawowy spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się na tym, czy doszło do zaniechań w trakcie postępowania administracyjnego w należytym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, które to zaniechania miały wpływ na prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego. Jedynym bowiem powodem odmowy przyznania Skarżącemu płatności, było stwierdzenie, że powierzchnia zadeklarowanych gruntów jest mniejsza niż 1 ha. Skarżący nie kwestionuje przy tym, że gdyby faktycznie tak było, płatności nie byłyby mu należne. Niemniej jednak podnosi on, że rzeczywista powierzchnia zadeklarowanej działki to 1 ha. Skarżący przyznał również, że faktycznie w złożonym wniosku podał powierzchnię 0,99 ha, lecz było to spowodowane błędnym działaniem aplikacji za pośrednictwem której wniosek był składany i liczył na wyjaśnienie tej kwestii, jak miało to miejsce w przypadku płatności od przedmiotowej działki za lata poprzednie. W ocenie Sądu rację należy przyznać Skarżącemu, że okoliczności sprawy nie zostały należycie wyjaśnione, zaś Dyrektor przy rozpoznawaniu odwołania naruszył zasady postępowania unormowane w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 – dalej: k.p.a.), w tym między innymi zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zasada dwuinstancyjności ukształtowana w art. 15 k.p.a. oznacza, że wydanie decyzji przez organy administracyjne obu instancji, powinno zostać poprzedzone samodzielnym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, ustaleniem stanu faktycznego oraz dokonaniem wykładni przepisów prawa. Sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega bowiem, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji i wydanej w jego wyniku decyzji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza zatem stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Postępowanie odwoławcze polega zatem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Istotę administracyjnego toku instancji stanowi przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do drugiej z inicjatywy strony dla realizacji zespołu celów, przy czym najistotniejszym spośród nich jest ochrona interesu indywidualnego. Organ odwoławczy ma zatem przede wszystkim po raz drugi rozpatrzyć całą sprawę administracyjną i ponownie zastosować normę prawa materialnego, a jego czynności kontrolne w stosunku do organu pierwszej instancji, jakkolwiek również znajdują pewne oparcie w prawie pozytywnym, schodzą na plan dalszy i powinny być postrzegane jako uboczne. Sama czynność uruchamiająca tok instancji nie ma jedynie charakteru »zaskarżenia« czy »zaczepienia« dotychczasowej decyzji, ale jest wnioskiem o działanie merytoryczne - wnioskiem o załatwienie danej sprawy administracyjnej, czyli o ponowne zastosowanie normy materialnego prawa administracyjnego. Odwołanie powoduje podjęcie merytorycznego działania przez właściwy organ administracji, ale nie kształtuje ani zakresu tego działania, ani treści ferowanych rozstrzygnięć. Stąd też nie można mówić o związaniu organu odwoławczego granicami środka zaskarżenia - organ ten, podobnie jak organ pierwszej instancji, jest związany wyłącznie granicami danej sprawy administracyjnej, a te mają charakter obiektywny, są kształtowane przez prawo materialne i relewantne fakty. Uruchomienie postępowania odwoławczego zobowiązuje więc organ odwoławczy do rozpatrzenia całej sprawy administracyjnej po raz drugi oraz do ponownego zastosowania normy prawa materialnego, a nie jedynie do dokonania kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Ochrona adresata aktu w administracyjnym toku instancji nie polega więc na tym, że ktoś zbada, czy nie został on pokrzywdzony, ale na tym, że zyskuje on gwarancję wydania nowego aktu (por. wyrok NSA z 8 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 505/23 – powoływane orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.p). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie, czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11). Konieczne jest zatem, aby rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (por. wyrok NSA z 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10). O tym, czy organ odwoławczy zrealizował zasadę dwuinstancyjności postępowania podatkowego, świadczyć może przede wszystkim sporządzone przez ten organ uzasadnienie wydanej decyzji, z którego jednoznacznie powinno wynikać, że zrealizowane zostały założenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala na stwierdzenie, że Dyrektor wbrew nakazowi wypływającemu z wyżej przedstawionej zasady dwuinstancyjności postępowania podatkowego, nie rozpoznał w pełni ponownie sprawy merytorycznie co do istoty w jej całokształcie, lecz faktycznie ograniczył się jedynie do skontrolowania wydanej przez Kierownika decyzji. Świadczy już choćby o tym układ uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Po zaprezentowaniu okoliczności sprawy oraz przytoczenia podstaw prawnych mających w sprawie zastosowanie, Dyrektor przeszedł do "Oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia". Już takie stwierdzenie pozwala na wysnucie tezy, że jego zamiarem nie było ponowne rozpoznanie sprawy, lecz jedynie skontrolowanie, czy decyzja Kierownika jest prawidłowa. Również dalsze stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji potwierdzają, że w sprawie doszło do jedynie do "skontrolowania" decyzji Kierownika, nie zaś "ponownego rozstrzygnięcia" sprawy. Dyrektor kilkukrotnie wskazuje, że zaskarżona decyzja, bądź jej poszczególne elementy, są prawidłowe. Dopiero w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, bezpośrednio odniesiono się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Potwierdza to stanowisko, że Dyrektor jedynie skontrolował w postępowaniu odwoławczym zaskarżoną do niego decyzję, nie zaś rozpoznał sprawę od nowa w jej całokształcie. Drugą z naruszonych przez Dyrektora zasad, była zasady prawdy obiektywnej, uregulowana w art. 7 k.p.a., w którym sformułowany został nakaz dla organu administracyjnego do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Została ona uszczegółowiona w art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zasada ta została wprawdzie w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy o Planie Strategicznym ograniczona, lecz nie została całkowicie wyłączona. Jak wynika z art. 66 ust. 2 tej ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu o przyznanie pomocy, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Nie można jednak pomijać regulacji art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym, z której wynika, że organy ARiMR stoją na straży praworządności oraz są obowiązane w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Choć zatem co do zasady rola organów ARiMR sprowadza się do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co oznacza, że organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy - to nie jest on zwolniony z obowiązku dokonywania ustaleń zgodnych z prawdą. Nawet biorąc pod uwagę, że do postępowania w sprawie płatności stosuje się k.p.a. z modyfikacjami wynikającymi z ustawy o Planie Strategicznym, to należy wskazać, że w tej szczególnej regulacji ustawodawca zobowiązał organ do stania na straży praworządności, powtarzając tym samym sformułowaną w art. 6 k.p.a. zasadę legalizmu. Obowiązek strzeżenia praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony. W tych ramach mieści się prowadzenie postępowania w taki sposób, aby przyjęte przez organ twierdzenia miały oparcie w materiale dowodowym, który powinien dawać możliwość wyjaśnienia wszystkich wątpliwości w sprawie, tak aby strona była przekonana o prawidłowości przyjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Olsztynie z 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt I SA/Ol 157/25). Dyrektywy te w rozpoznawanej sprawie nie zostały zrealizowane. Skarżący wyraźnie wskazał w odwołaniu, że faktyczna powierzchnia jego gruntów wynosi 1 ha, choć jak wskazał, nie mógł tej wartości podać w złożonym w formie elektronicznej wniosku. Twierdzenia Skarżącego nie były przy tym gołosłowne, gdyż powołał się on na wcześniejsze rozstrzygnięcie w sprawie przyznania pomocy, której przedmiotem była ta sama działka gruntu. Okoliczności tej Dyrektor w zaskarżonej decyzji nie zaprzeczył. Oznacza to, że za lata wcześniejsze ustalone zostało w trakcie postępowania administracyjnego, iż zgłoszona w rozpoznawanej sprawie działka miała powierzchnię uzasadniającą przyznanie pomocy (1 ha). Skarżący nie wskazywał przy tym, aby doszło do jakichkolwiek działań, powodujących zmniejszenie się tej powierzchni. Okoliczności takie nie wynikają również z ustaleń organów administracyjnych. Trudno jednocześnie przyjąć, aby czynniki naturalne spowodowały zmniejszenie powierzchni przedmiotowej działki. Wobec tego zgromadzony na etapie postępowania administracyjnego materiał dowodowy, nie pozwalał na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń Skarżącego. Przyznać należy rację Dyrektorowi, że to na Skarżącym, w myśl art. 66 ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym, spoczywał ciężar udowodnienia określonych faktów, w tym w szczególności powierzchni zgłoszonych do pomocy gruntów. Niemniej jednak obowiązek ten powinien być zrealizowany w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, w którym jak wyżej wskazano zasada prawdy obiektywnej nie została wyłączona, lecz jedynie ograniczona. Przypomnieć w związku z tym należy, że z art. 7 k.p.a. wynika, iż ustaleń faktycznych organ administracyjny dokonuje z urzędu lub na wniosek. W każdym z tych przypadków konieczność przeprowadzenia dowodu, przydatnego do zrekonstruowania stanu faktycznego obciąża organ administracyjny. Wobec tego jeżeli na stronie ciąży ciężar udowodnienia określonego faktu, to po pierwsze nie zwalnia to organu administracyjnego od przeprowadzenia dowodu, który w okolicznościach konkretnej sprawy jawi się jako konieczny do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Po drugie zaś, strona chcąca zrealizować swój obowiązek, może to uczynić poprzez zgłoszenie odpowiedniego wniosku dowodowego. Jeszcze raz bowiem należy podkreślić, że to organ administracyjny przeprowadza określony dowód, gdyż uprawnienie takie stronie nie przysługuje. W przypadku zatem, gdy złożony zostanie wniosek dowodowy, dowód powinien zostać przeprowadzony, chyba że wykazane zostaną przeszkody w jego przeprowadzeniu, które określone zostały w art. 78 k.p.a. W realiach rozpatrywanej sprawy, Skarżący w złożonym odwołaniu złożył w istocie wniosek dowodowy. Wprawdzie nie został on w taki sposób bezpośrednio określony, niemniej jednak Skarżący powołał się on na ustalenia dokonane w postępowaniu prowadzonym przez ten sam organ za poprzednie lata. Informacja taka powinna zostać potraktowana, jako przesłanka do wszczęcia odpowiednich czynności wyjaśniających, zmierzających do ustalenia rzeczywistej powierzchni przedmiotowej działki. Za nieuprawnione uznać należy przy tym stanowisko Dyrektora, z którego zdaje się wynikać, że na etapie postępowania odwoławczego, nie było możliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego dla ustalenia rzeczywistej powierzchni deklarowanego do pomocy gruntu. Pogląd Dyrektora zdaje się wynikać z fragmentu uzasadnienia decyzji, w którym stwierdził on, że "Podnoszony w odwołaniu fakt, że za 2021 r. wnioskodawcy przyznano płatności do powierzchni dz. Ewid. Nr [...] po przeprowadzonych oględzinach terenowych na etapie postępowania odwoławczego nie mógł mieć wpływu na rozstrzygnięcie". Jak już bowiem wyjaśniono wcześniej, przy omawianiu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy ponownie sprawie rozpoznaje, w tym rekonstruuje stan faktyczny sprawy. Może on również przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w ramach o których mowa w art. 136 k.p.a. W przypadku zaś stwierdzenia, że zachodzą przeszkody do przeprowadzenia takiego postępowania, gdyż dyspozycja wskazanego przepisu stoi temu na przeszkodzie, organ odwoławczy jest zobowiązany do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jeżeli istotne okoliczności sprawy nie zostały należycie wyjaśnione. Rozważań w tym przedmiocie jednak w zaskarżonej decyzji zabrakło. Za niezrozumiałe uznać należy stwierdzenie Dyrektora, że "Oględziny wykonane w 2021 r. dotyczyły maksymalnego obszaru kwalifikowanego (MKO), tj. obszaru uprawnionego do płatności na dz. ewid. [...]. Ww. wymienione oględziny mogłyby być brane pomocniczo pod uwagę w sprawie za 2023 r., gdyby niekorzystne dla rolnika rozstrzygnięcie wynikało ze stwierdzenia różnicy pomiędzy obszarem zadeklarowanym, a uprawniony do płatności. Z kolei w sprawie za 2023 r. stwierdzono brak minimum powierzchni deklarowanej na poziomie 1,00 ha". Zaprezentowane stanowisko jest zupełnie niezrozumiałe. Wyprowadzić można z niego wniosek, że owszem określony dowód mógłby zostać dopuszczony w postępowaniu, jednak pod warunkiem, gdyby stwierdzono nadwyżkę zadeklarowanej powierzchni do rzeczywistej. Nie wiadomo na podstawie jakich regulacji prawnych oraz bez przedstawienia szczegółowych motywów swojego stanowiska Dyrektor stwierdził, że w przypadku gdy z dowodu ze zdjęć lotniczych wynika powierzchnia "niekorzystna" dla wnioskującego, nie można przeprowadzić dowodu dla zanegowania takiej okoliczności, czyli ustalenia powierzchni rzeczywistej i ewentualnego potwierdzenia, że Skarżący w swoich wyjaśnieniach prawidłowo podał powierzchnię, która uprawnia do przyznania mu pomocy. Zaznaczenia w związku z tym wymaga, że na gruncie postępowania administracyjnego, nie wprowadzono żadnej hierarchii dowodów. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, organ administracyjny dokonuje swobodnej oceny dowodów, zgodnie z art. 80 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Możliwym jest zatem przeprowadzenie dowodu przeciwko danym wynikającym z ortofotomapy. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie istnieje konieczność dokonania ustaleń co do rzeczywistej powierzchni deklarowanych do pomocy gruntów. Przemawia za tym przede wszystkim fakt, że w postępowaniu za lata wcześniejsze zostało ostatecznie ustalone, iż powierzchnia tej samej działki, która została zgłoszona do płatności za rok będący przedmiotem niniejszego postępowania, posiada powierzchnię uprawniającą do przyznania pomocy. Rację należy przyznać Skarżącemu, że miał on uzasadnione przesłanki do oczekiwania, iż jego wniosek zostanie przez organ administracyjny pozytywnie rozpoznany z uwagi na przyznanie prawa pomocy od tej samej działki za lata poprzednie. Wydając decyzję odmowną, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, Dyrektor naruszył art. 8 § 1 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nieuzasadniona zmienność poglądu organu administracyjnego, stanowi bowiem naruszenie art. 8 k.p.a. (por. wyrok NSA z 8 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1717/22). Na zakończenie wskazać należy, że całkowicie bez znaczenia pozostają wywody Dyrektora odnośnie wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności o których mowa w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia UE. Jak wynika z tego przepisu, dla celów finansowania WPR, zarządzania nią i monitorowania jej siła wyższa i nadzwyczajne okoliczności mogą zostać uznane w szczególności w następujących przypadkach: (a) poważna klęska żywiołowa lub poważne zdarzenie pogodowe powodujące duże szkody w gospodarstwie; (b) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie w wyniku wypadku; (c) ognisko choroby epizootycznej, choroby roślin lub obecność agrofaga roślin dotykające, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw; (d) wywłaszczenie całości lub dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku; (e) śmierć beneficjenta; (f) długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu. W przepisie tym nie sformułowano legalnej definicji pojęć: siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności. Definicja taka nie została również sformułowana na gruncie regulacji należących do wszystkich gałęzi prawa. Wielokrotnie jednak podnoszone było, że siła wyższa to nadzwyczajne, zewnętrzne i niemożliwe do przewidzenia zdarzenie, niezależne od woli człowieka, któremu nie można było zapobiec i których następstw nie można było uniknąć mimo zachowania należytej staranności. Jest to zatem zdarzenie zewnętrzne, czyli niezwiązane z zachowaniem danego podmiotu, niemożliwe do przewidzenia – jego ryzyko wystąpienia jest znikome, czyli wyjątkowe, nadzwyczajne, co wcale nie oznacza, że w ogóle nie można go było przewidzieć oraz niemożliwe do zapobieżenia i to nie tylko samemu zjawisku, ale także i przede wszystkim jego szkodliwym skutkom. Przykłady takich sytuacji przedstawiono w powyższym przepisie i potwierdzają one główne założenia podstawowych elementów pozwalających na sformułowanie definicji siły wyższej. Nie sposób natomiast za siłę wyższą, czy też nadzwyczajną okoliczność uznać sposobu funkcjonowania systemu udostępnionego do składania wniosków o przyznanie pomocy. Sposób działania tego systemu był w pełni przewidywalny i zależny od woli człowieka. W przypadku systemu informatycznego, ewentualnie o sile wyższej można by mówić, gdyby doszło do jego awarii, z czym w niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia. Wydaje się, że Dyrektor chciał zakwalifikować wskazywany przez Skarżącego brak możliwości wskazania w systemie prawidłowej według Skarżącego powierzchni gruntu, jako siłę wyższą, gdyż wówczas zgodnie z art. 72 ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym, wnioskujący jest zobowiązany do niezwłocznego złożenia wniosku po wystąpieniu siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Zaniechanie tego obowiązku prowadziłoby do utraty uprawnień związanych z wystąpieniem siły wyższej i w konsekwencji zwalniałoby Dyrektora od konieczności prowadzenia postępowania dowodowego. Stwierdzone uchybienia przepisom postępowania, doprowadziły do uchylenia decyzji Dyrektora. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). W ponownie prowadzonym postępowaniu Dyrektor, w razie stwierdzenia, że możliwym na etapie postępowania odwoławczego jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, dokona ustaleń w zakresie rzeczywistej powierzchni działki Skarżącego. Nic nie stoi przy tym na przeszkodzie, aby wykorzystać do tego celu wyniki przeprowadzonej kontroli terenowej o której Skarżący wspomniał w złożonym odwołania w ramach postępowania dotyczącego płatności za lata wcześniejsze. Jak już wcześniej zaznaczono, kontrola ta dotyczyła tej samej działki, która zgłoszona została przez Skarżącego do przyznania pomocy w niniejszej sprawie. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis w kwocie 200 zł.