III SA/Gl 980/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 14 września 2023 r. nr SKO.L/41.6/148/2023/19403 w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 14 września 2023 r. nr SKO.L/41.6/148/2023/19403 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania M. Z. dalej jako: strona skarżąca, skarżący od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta T. przez Naczelnika Wydziału Gospodarki [...] w Urzędzie Miasta w T. Nr [...] z dnia 14 sierpnia 2023 r. w sprawie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Stan sprawy jest następujący; Naczelnik Wydziału Gospodarki [...] w Urzędzie Miasta w T. decyzją z dnia 14 sierpnia 2023 r. odmówił stronie przyznania dodatku mieszkaniowego stwierdzając, że stanie majątkowym strony występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami, a faktycznym stanem majątkowym. Ustalono, że strona posiada majątek o znacznej wartości (mieszkanie o pow. 56,90 m ² i fakt ten stanowi o rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym. Posiadanie tak znacznego majątku powoduje możliwość czerpania z niego pożytków (wynajem mieszkania) lub jego sprzedaż. Okoliczność zaś, że skarżący posiada dodatkowe mieszkanie, oznacza że posiada zasoby majątkowe, które może wykorzystać w celu poprawienia swojej sytuacji życiowej, to że nie podejmuje żadnej inicjatywy w tym kierunku, należy wyłącznie do jego uznania, jednak przemawia za odmową przyznania dodatku mieszkaniowego (vide wyrok WSA w Lublinie z 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 668/17). W konsekwencji organ I instancji odmownie załatwił wniosek strony działając na podstawie art. 7 ust. 1, ust 3 pkt 1, ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. z 2023 poz. 1335 t. j. ). Od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniesiono odwołanie. Zdaniem strony kryterium rażącej dysproporcji można zastosować w świetle całej ustawy do ludzi rzeczywiście bogatych, którzy oficjalnie mają niskie dochody, co należy do wyjątkowych sytuacji i ma zastosowanie do znikomego odsetku ubiegających się, którzy wbrew dobrym obyczajom sięgają po niewielki dla nich dodatek. Ewentualnie w przypadku życia ponad stan wyznaczony przez rzekomo niskie dochody w deklaracji. Zastosowanie wobec strony, która posiada odziedziczone po rodzicach mieszkanie w którym się wychowała jest arbitralne, z pominięciem ww. zasady wyjątku i niezgodne z całokształtem ustawy. Po zapoznaniu się z odwołaniem strony i analizie akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 września 2023r. utrzymało w mocy sporną decyzję podzielając w całości pogląd organu I instancji, iż przyznanie dodatku mieszkaniowe nie jest uzasadnione w świetle regulacji zawartych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Kolegium po przywołaniu obowiązujących przepisów zaznaczyło, iż zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych organ, odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że: 1) występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, o której mowa w ust. 1, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe co w sprawie bezspornie ustalono. W odniesieniu do strony występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w deklaracji a faktycznym stanem majątkowym rodziny albowiem strona posiada majątek o znacznej wartości -mieszkanie o pow. 56,90 m ². Fakt ten stanowi o rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym. Posiadanie tak znacznego majątku powoduje możliwość czerpania z niego pożytków (wynajem mieszkania) lub jego sprzedaż. W skardze do WSA w Gliwicach strona organowi zarzuciła naruszenie prawa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art, 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, m.in. niezgodnie z art, 2 ust. 1 tej ustawy, ew. zastosowanie jako przepisu niezgodnego z art. 2, 32,75,1,47 Konstytucji. Zdaniem strony nie można zastosować ww. art. 7 ust. 3 do ustalonego stanu faktycznego, ponieważ nie ustalono w jakim stanie jest wskazany majątek, tym samym nie określono jego wartości, którą można by porównać do osiągniętych zarobków ("rażąca dysproporcja"), ani czy może posłużyć do opłacania mieszkania, zgodnie z przepisem. Przyjęto też błędną wykładnię co do "rażącej dysproporcji" przyjmując w kolizji z samą ustawą i z Konstytucją, że obejmuje to własność mieszkania oraz że przepis tworzy bliżej nie określony warunek majątkowy. Strona zaznaczyła, iż przepisy art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4-6 ww ustawy wyraźnie pozwalają właścicielom mieszkań oraz gospodarstw rolnych i innego majątku produkcyjnego ubiegać się o dodatek na zasadach ogólnych. Ustawa nie uznaje więc takiego majątku jako dyskwalifikujący dla dodatku. Art. 7 ust. 3 nie może być stosowany sprzecznie z zasadami ustawy. Poza tym przepis mówi o majątku nie "na papierze" ale w praktyce umożliwiającym opłaty mieszkaniowe. Tymczasem nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego w tym mieszkaniu, ani w żaden inny sposób nie ustalono czy może przynieść dochód w najbliższym czasie, mimo, że oświadczono, że aktualnie nie nadaje się do użytku. W konsekwencji przyjęcie wykładni art. 7 ust. 3 stwarzającej nieokreślony warunek majątkowy i uznaniowość decyzji określającej prawo zamiast w ustawie byłoby sprzeczne z Konstytucją oraz w rażącej dysproporcji i sprzeczności z zasadami ustawy w art. 2-6 określających precyzyjne i przewidywalne kryteria dające decyzję związaną. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Nadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone wedle powyższych kryteriów badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie można organom orzekającym w przedmiotowej sprawie skutecznie zarzucić, iż przy rozpatrywaniu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa. Zasady i tryb przyznawania dodatków mieszkaniowych normują przepisy ustawy 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023r., poz. 1335). Zgodnie z jej art. 7 ust. 3 pkt 1 organ odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli ustali, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, o której mowa w art. 7 ust. 1 cytowanej ustawy, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego), wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Przy czym użycie słowa "odmawia", a nie "może odmówić" wskazuje na fakt, że jest to decyzja związana, zatem organ nie ma możliwości stosowania uznania administracyjnego i wydania odmiennego rozstrzygnięcia. I to właśnie w oparciu o przesłankę rażącej dysproporcji pomiędzy stanem ujawnionym w deklaracji a stwierdzonym stanem faktycznym, wskazującym, że strona jest w stanie uiszczać opłaty związane z lokalem, organ I instancji odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego, a organ odwoławczy decyzję tę utrzymał w mocy. Zatem przystępując do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia należy zbadać czy faktycznie – jak twierdzą organy obu instancji - występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym strony i czy stan ten wskazuje, że jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowanym lokalem mieszkalnym wykorzystując środki własne i posiadane zasoby majątkowe. W ocenie tut. Sądu w przedmiotowej sprawie stanowisko organów jest prawidłowe i znajduje oparcie w ustalonym stanie faktycznym oraz w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Na wstępie należy podkreślić, że głównym celem przyznawania dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkanie i podwyżki czynszów. Świadczenie to ma zatem pomóc osobie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, a spełniającej wymogi ustawy, w pokryciu kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ta zamieszkuje. Instytucja dodatku mieszkaniowego, uregulowana w przepisach ustawy dodatkach mieszkaniowych, jest szczególnym świadczeniem pieniężnym wypłacanym przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 maja 1996 r. sygn. akt OPK 12/96, ONSA 1997, z. 1, poz. 10; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3118/95, niepubl.; A. Mączyński, A. Proksa: "Nowe prawo lokalowe z komentarzem", Wyd. Centrum Prawne, Kraków 1994, str. 61; A. Gola, J. Suchocki: "Ustawa o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych – komentarz", Wyd. Prawnicze, Warszawa 1996, str. 88). W doktrynie i judykaturze konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że o rażącej dysproporcji między sytuacją majątkową osoby wnioskującej o przyznanie dodatku mieszkaniowego, ustaloną przez organ w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i wyrażającą się w posiadanym niezależnie od mieszkania gdzie strona zamieszkuje o pow. 36 m i względem którego ubiega się o dodatek mieszkaniowy, drugim mieszkaniu o pow. 56,90 m² co sprzeciwia się przyznaniu dodatku mieszkaniowemu, a deklarowanymi przez stronę dochodami, można mówić wówczas, gdy różnica ta jest oczywista i łatwo dostrzegalna. Przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że muszą być ściśle stosowane bez możliwości odstępstw. Ustawodawca w sposób bardzo ścisły określił zasady przyznawania i sposób obliczania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego. Organy rozpatrujące wnioski o udzielenie dodatku mieszkaniowego muszą kierować się kryteriami określonymi wyłącznie w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Nie mogą brać pod uwagę żadnych innych okoliczności poza wskazanymi w ustawie. Rażąca dysproporcja, o której stanowi przepis art. 7 ust. 3 ustawy z 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, oznacza oczywistą i łatwo zauważalną różnicę między sytuacją majątkową ustaloną przez pracownika socjalnego podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego a deklarowanymi przez osobę dochodami. Nieposiadanie dochodów, a posiadanie majątku, nie oznacza automatycznie wystąpienia rażącej dysproporcji w rozumieniu art. 7 ust. 3 pkt 1 powyższej ustawy. Niemniej celem nadrzędnym tego przepisu jest wyeliminowanie przypadków, w których dodatek mieszkaniowy - wypłacany przecież ze środków publicznych, którymi gospodarowanie winno być szczególnie oszczędne i staranne - byłby przeznaczony na rzecz osób, którym ich stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem. Odnosząc te rozważania do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy Sąd podziela ustalenia organu obu instancji, że skarżący jest właścicielem dwóch lokali mieszkalnych o pow. 36 i 56,90 m ² gdzie mimo iż jak strona twierdzi drugi z lokali odziedziczony po rodzicach jest w stanie do remontu mimo to posiada znaczną wartość. Lokal ten jest przedmiotem obrotu prawnego, co oznacza że skarżący może go zbyć a tym samym jest w stanie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe bez korzystania z pomocy gminy by uregulować należności w którym zamieszkuje. Nie stoi temu na przeszkodzie jak utrzymuje to iż w mieszkaniu odziedziczonym po rodzicach znajduje się część jego rzeczy osobistych. Niewątpliwie fakt iż skarżący jest także właścicielem drugiego mieszkania, w którym nie mieszka, a które jest do remontu nie wyłącza oceny, iż przedstawia ono dużą wartość. Jest to mieszkanie o stosunkowo dużej pow. prawie 57 m ² i jego zły stan techniczny jak twierdzi skarżący okoliczności tej nie przeczy. Rzeczą powszechnie wiadomą jest iż na obecnym rynku nieruchomości mieszkania przedstawiają znaczną wartość nawet te do remontu. W ocenie Sądu prawidłowe jest zatem stanowisko organów, że skarżący nie może otrzymać dodatku mieszkaniowego z uwagi na fakt, iż jest on przeznaczony dla osób najuboższych i o niskich dochodach, które z posiadanych środków finansowych nie są w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb bytowych w zakresie mieszkania swoich i swojej rodziny, a z ustalonego stanu majątkowego strony skarżącej wynika, iż strona do grona takich osób się nie zalicza. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych uznać należy za bezzasadny. Sad nie podziela argumentu strony iż w sprawie przyjęto wykładnię art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który to w ocenie strony stwarza nieokreślony warunek majątkowy, co w konsekwencji oznacza po stronie organu działanie sprzeczne z Konstytucją oraz jest w rażącej dysproporcji i sprzeczności z zasadami ustawy. W sprawie dokonano prawidłowej wykładni prawa art. 7 ust. 3 ustawy. W przepisie tym mowa wprost o występowaniu rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, o której mowa w ust. 1, a faktycznym stanem majątkowym stanowiącym przesłankę odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. A skoro tak to przyjęcie iż w sprawie taka dysproporcja zaistniała z uwagi na fakt własności po stronie skarżącego drugiego lokalu mieszkalnego o pow. ok 57m ² jest prawidłowe. Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.