III SA/Gl 965/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2026 r. sprawy ze G. O. na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 27 sierpnia 2025 r. nr ZF-322-193/712/2025 w przedmiocie odmowy zwrotu zryczałtowanych kosztów przejazdu uchyla zaskarżony akt.

Zaskarżonym aktem z 27 sierpnia 2025r., nr ZF-322-193/712/2025, Komendant Powiatowy Policji w R. (dalej: [...], organ), po rozpatrzeniu raportu G. O. (dalej: Skarżący, policjant) odmówił zwrotu zryczałtowanych kosztów krajowej podróży służbowej z miejsca zamieszkania do Rejonowej Komisji Lekarskiej. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Skarżący, przebywając na zwolnieniu lekarskim, otrzymał 20 lutego 2025 r. polecenie stawienia się na badania lekarskie przed Rejonową Komisją Lekarską, pod rygorem konsekwencji dyscyplinarnych; w podstawie prawnej powołano art. 40 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 145 ze zm.; dalej: "u.o.p.").​ Policjant stawił się dwukrotnie przed Komisją tj. 28 marca i 1 lipca 2025 r. ponosząc koszty dojazdu samochodem prywatnym z miejsca zamieszkania.​ Raportem z 29 lipca 2025 r. wnioskował o zwrot zryczałtowanych kosztów. Zaskarżonym aktem – tj. pismem z 27 sierpnia 2025 r. organ odmówił przyznania zwrotu kosztów, wskazując brak druku polecenia wyjazdu służbowego i zwolnienie lekarskie uniemożliwiające służbę; stanowisko podtrzymano odpowiedzią na skargę z 10 października 2025 r. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie Policjant wniósł skargę i zarzucił naruszenie: § 9 ust. 2 w zw. z § 11 ust. 4 Rozporządzenia MSWiA z 31 października 2002 r. (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1598) poprzez błędną wykładnię, ignorując zrównanie badań lekarskich z podróżą służbową i zwrot ryczałtu bez biletów;​​ art. 58 ust. 1-2 u.o.p. poprzez pominięcie, że polecenie nie podlegało odmowie;​​ art. 7, art. 77 §1, art. 8 §1, art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 735 ze zm.; dalej k.p.a.) poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia, oparcie na arbitralnych ustaleniach i brak pouczenia.​ Zawnioskował o stwierdzenie bezskuteczności czynności i zobowiązanie organu do ponownego rozpatrzenia jego wniosku.​ Organ w odpowiedzi podtrzymał odmowę z powodu zwolnienia lekarskiego i braku formalnego polecenia wyjazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt, a przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje odpowiednio. Do uchylenia aktu konieczne jest uznanie przez sąd, że akt ten narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zważywszy na okoliczności niniejszej sprawy za przedmiot zaskarżenia należało uznać akt [...] z 27 sierpnia 2025 r., ozn. nr ZF-322-193/712/2025, o odmowie zwrotu Skarżącemu zryczałtowanych kosztów krajowej podróży służbowej z miejsca zamieszkania do komisji i z powrotem – mający znamiona aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt ten zawierał bowiem autorytatywną wypowiedź organu co do uprawnienia Skarżącego; zarazem nie stanowił on decyzji i niepodobna w nim takiej decyzji upatrywać. Podstawę prawną zaskarżonego aktu stanowił art. 40 u.o.p., zgodnie z którym policjant może być skierowany do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych: 1) z urzędu lub na jego wniosek - w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze służbą; 2) z urzędu - w celu sprawdzenia prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby lub prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Natomiast rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2002 r. w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 903, dalej "rozporządzenie") jednoznacznie stanowi w § 9 pkt 2, że do policjanta skierowanego na obowiązkowe badania lekarskie lub psychologiczne, jeżeli nie można ich przeprowadzić w stałym miejscu pełnienia służby stosować należy odpowiednio przepisy o krajowych podróżach służbowych, zamieszczone w tym samym rozdziale 1 w § 1-8. Zaś w myśl § 11 ust. 4 zwrot kosztów przejazdu w komunikacji publicznej może nastąpić w formie ryczałtu bez obowiązku przedkładania biletów.​​ Oceniając zatem charakter podróży na komisję lekarską i prawo do należności z tym związanych wskazać należy, że Skarżący zasadnie powołuje się na § 9 ust. 2 rozporządzenia, który nakazuje odpowiednie stosowanie regulacji o podróżach służbowych do policjanta skierowanego na badania lekarskie. Przepis ten wprost zrównuje sytuację prawną policjanta odbywającego podróż na podstawie skierowania na komisję z podróżą służbową w aspekcie należności z tytułu kosztów przejazdu.​​ Organ w piśmie z 27 sierpnia 2025 r. pomija całkowicie tę regulację i opiera odmowę wyłącznie na braku formalnej delegacji oraz fakcie przebywania na L-4. Tymczasem materialnoprawną podstawą podróży była wydana wcześniej dyspozycja przełożonego o obowiązku stawienia się na badania, a nie sam formularz "polecenia wyjazdu służbowego". Ugruntowany jest pogląd, że organ nie może przerzucać na funkcjonariusza skutków własnych zaniedbań w zakresie dopełnienia formalności wewnętrznych (wystawienia druku delegacji), jeżeli obowiązek odbycia podróży wynikał z wiążącego polecenia służbowego – a takie jednoznacznie wynikało z treści pisma polecającego stawienie się na badania lekarskie. Argumentacja więc organu, że z uwagi na przebywanie na zwolnieniu lekarskim Skarżący "nie wykonywał czynności służbowych", a zatem nie mógł odbywać podróży służbowej, pozostaje w sprzeczności z ustawą o Policji. To właśnie art. 40 ustawy przewiduje możliwość skierowania funkcjonariusza na badania m.in. w celu kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Udział w tych badaniach jest więc immanentnie związany ze stosunkiem służbowym i obowiązkami policjanta, o czym zresztą pouczono Skarżącego w piśmie będącym skierowaniem na komisję. Skoro więc ustawodawca dopuszcza takie skierowanie w okresie absencji chorobowej, to wykonanie polecenia stawienia się na badania – choć następuje w czasie L-4 – ma charakter służbowy w rozumieniu przepisów o podróżach. Tym samym zarzut Skarżącego dotyczący błędnej wykładni § 9 ust. 2 rozporządzenia jest zatem w pełni zasadny.​​ Oceniając argument organu o braku delegacji jako przeszkody do rozliczenia kosztów - bowiem [...] uzależnił możliwość zwrotu zryczałtowanych kosztów od uprzedniego pobrania druku polecenia wyjazdu służbowego, twierdząc, że brak formularza wyklucza rozliczenie - stwierdzić należy, że tego rodzaju wymóg nie znajduje oparcia w przepisach rozporządzenia. Ani § 9 ust. 2, ani § 11 ust. 4 nie uzależniają prawa do zwrotu należności od formalnego "druku delegacji", lecz od spełnienia przesłanek materialnych (odbycie podróży w związku z wykonywaniem polecenia służbowego, zastosowanie środków transportu objętych rozporządzeniem).​ Skarżący słusznie podnosi, że organ popadł w niedopuszczalny formalizm, przesłaniając istotę uprawnienia przez wymóg, który ma charakter jedynie techniczno-ewidencyjny. Skoro to przełożeni nie wystawili delegacji przed wyjazdem, nie mogą przerzucać na funkcjonariusza negatywnych skutków własnego zaniedbania, zwłaszcza gdy Skarżący działał w wykonaniu wiążącego polecenia i raportem z 29 lipca 2025 r. prawidłowo zainicjował procedurę rozliczenia. W orzecznictwie wielokrotnie podkreśla się, że organ nie może tworzyć dodatkowych, niewynikających z przepisu przesłanek ograniczających prawa majątkowe strony. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez przyjęcie, iż brak druku delegacji wyłącza zwrot kosztów, jest zatem uzasadniony.​​ Skarżący trafnie wskazuje, że nawet przy przyjęciu jako podstawowego środka transportu pociągu II klasy, § 11 ust. 4 rozporządzenia pozwala na zwrot kosztów przejazdu w formie ryczałtu, bez obowiązku przedstawiania biletów. W takiej sytuacji organ powinien co najmniej rozważyć ustalenie należności w oparciu o taryfę przewoźnika na danej trasie i przyznać odpowiadający ryczałt, zamiast odmawiać jakiegokolwiek zwrotu.​​ Odmowa wypłaty jakiejkolwiek kwoty, przy całkowitym pominięciu ryczałtowej formy rozliczenia, świadczy o arbitralności działania organu i potwierdza naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.).​​ Zauważyć także należy, że podróż na komisję lekarską nie była inicjatywą Skarżącego, lecz wynikiem wykonania prawnie wiążącego polecenia służbowego, które – wobec braku przesłanek z art. 58 ustawy o Policji – nie mogło zostać przez niego odmówione. Polecenie stawienia się na badania lekarskie mieści się w typowych czynnościach związanych ze stosunkiem służbowym policjanta i oceną jego zdolności do służby; jego wykonanie nie stanowiło ani przestępstwa, ani naruszenia prawa, ani czynności wykraczającej poza służbę.​ W tych warunkach uznanie przez organ, że fakt przebywania na zwolnieniu lekarskim "uniemożliwia wystawienie polecenia wyjazdu służbowego" i przekreśla służbowy charakter podróży, jest nie do pogodzenia z ustawowym reżimem kierowania funkcjonariuszy do komisji lekarskiej. Zarzut pominięcia art. 58 ustawy o Policji jest więc również zasadny w tym sensie, że organ pominął wynikający z tej regulacji obowiązek wykonania polecenia oraz konsekwencje tego obowiązku dla oceny charakteru podróży.​ Konkludując powyższe okoliczności należało stwierdzić, że skoro zaskarżony akt został wydany z naruszeniem powołanych wyżej przepisów, które miały wpływ na wynik sprawy – to zasadne było jego uchylenie. Rozpoznając sprawę ponownie, organ obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku oraz wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.