III SA/Gl 944/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.J. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 września 2023 r., [...] w przedmiocie rozpoznania skargi na bezczynność organu postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z 2 października 2023 r. M. J.(dalej: skarżący) wniósł skargę na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ administracji) z dnia 7 września 2023 r., [...] w przedmiocie rozpoznania skargi na bezczynność organu. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 19 k.p.a., art. 37 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a.) oraz przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 65 ust. 5, art. 123). Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z uwagi na dotknięcie wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a nadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Skarżący w uzasadnieniu wyjaśnił, iż wniósł do organu administracji za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. (dalej: ZUS Odział w Z.) ponaglenie na bezczynność Dyrektora tego Oddziału w związku z brakiem informacji o przekazaniu odwołania do sądu czy też jego uwzględnienia poprzez zmianę lub uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym postanowieniem organ administracji stwierdził, że Dyrektor ZUS Oddział w Z. nie dopuścił się bezczynności w sprawie przekazania odwołania skarżącego z 2 czerwca 2023 r. od decyzji z 19 maja 2023 r. przyznającej prawo do świadczenia rehabilitacyjnego za okres od 23 kwietnia 2023 r. do 21 lipca 2023 r. oraz odmawiającej wypłaty świadczenia rehabilitacyjnego za ten sam okres do sądu ubezpieczeń społecznych, gdyż odwołanie zostało przekazane wraz z aktami sprawy do Sądu Rejonowego w G. Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie organu administracji jest obarczone wadą prawną, albowiem zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 k.p.a.). Wydał je bowiem Dyrektor Oddziału ZUS w Z. zamiast Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wyraził pogląd, zgodnie z którym zaskarżone postanowienie kończy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia bezczynności organu z przekazaniem odwołania do sądu i jest niezaskarżalne, a w związku z tym może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Dodatkowo skarżący wskazał m.in. na motywy uzasadnienia do projektu ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym ponaglenie ma służyć wszczęciu postępowania w trybie administracyjnym, którego celem jest zweryfikowanie prze organ wyższego stopnia, czy zaistniał stan bezczynności. Organ administracji, reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego A. M., wniósł o oddalenie skargi oraz o zwrócenie się do Sadu Rejonowego w G. Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych o akta sprawy prowadzonej pod sygn. akt [...] oraz dopuszczenie dowodu z dokumentów z tych akt. Wskazał, iż skarga nie zawiera istotnych nowych okoliczności, na podstawie których organ administracji mógłby zmienić prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 1634 ze zm.) dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. A zatem sprawy dotyczące aktów lub czynności niewymienionych w tym katalogu nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. W konsekwencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, że zasadniczo w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych orzekają sądy powszechne a nie sądy administracyjne. Wynika to z przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej Konstytucja. W myśl bowiem art. 177 Konstytucji sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Zgodnie natomiast z art. 184 Konstytucji Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej. Z ostatniego powołanego przepisu wynika domniemanie, że wszelkie sprawy, w tym także sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne. Ponadto także z przepisów ustawy dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U z 2023 r., poz. 1230 ze zm., dalej u.s.u.s.) oraz regulacji procesowych zawartych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023, poz. 1550, ze zm., dalej k.p.c.) wynika, że sprawy ubezpieczeniowe ukształtowano, co do zasady, jako sprawy cywilne w znaczeniu formalnym (procesowym). Zgodnie z art. 83 ust. 1 u.s.u.s. Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych; 1a) ustalania płatnika składek; 2) przebiegu ubezpieczeń; 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek; 3a) ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek; 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych; 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. W myśl art. 83 ust. 2 u.s.u.s. od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach k.p.c. W myśl zaś art. 83 ust. 3 u.s.u.s. odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia. Powołany przepis ustanawia zatem podstawową zasadę weryfikacji przez sąd powszechny, orzekający na skutek wniesionego odwołania, decyzji ostatecznych wydawanych w przedmiocie ubezpieczeń społecznych. Procesowe ramy dla powyższej regulacji stworzono w k.p.c., w którym w art. 1 ustawodawca postanowił, że sprawy ubezpieczeniowe są sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym. Zgodnie z treścią tego przepisu kodeks reguluje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Konsekwencją tej ogólnej zasady są przepisy dotyczące postępowań cywilnych odrębnych, w szczególności art. 4778 i art. 4779 k.p.c., ustanawiające co do zasady sądy okręgowe jako sądy właściwe do rozpatrywania odwołań od decyzji organów rentowych w sprawach ubezpieczeniowych. Wyjątki w tej materii zostały wskazane w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W myśl tego przepisu, od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Wskazać należy, że wyliczenie spraw w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. jest enumeratywne. W tych właśnie wymienionych sprawach właściwe są sądy administracyjne. Z analizy art. 83 ust. 1 i ust. 4 u.s.u.s. wynika, że każda decyzja wydana przez ZUS w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego, a jedyne odstępstwa dotyczą decyzji, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Sprawy wskazane w tym ostatnim przepisie, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym. W konsekwencji decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. Innymi słowy, tryb odwoławczy do sądu powszechnego odnosi się do wszystkich decyzji Zakładu "w zakresie indywidualnych spraw", jedynie przykładowo wymienionych w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. Katalog tych decyzji jest bowiem katalogiem otwartym. Świadczy o tym użyty w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. przez ustawodawcę zwrot "w szczególności". Kontroli sądów powszechnych nie podlegają natomiast tylko te decyzje, które zostały wyraźnie wskazane jako niepodlegające odwołaniu, czyli decyzje wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. Należy tu wskazać również treść art. 126 k.p.a., zgodnie z którym do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 (...). Zgodnie z kolei z treścią art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie z § 6 powyższego przepisu organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Przyjmuje się, że stosownie do treści art. 123 § 1 i 2 k.p.a. organ wyższego stopnia zajmuje stanowisko w sprawie w formie postanowienia. Postanowienie takie nie kończy postępowania w sprawie i nie rozstrzyga jej co do istoty, jest bowiem wydane w postępowaniu wpadkowym; nie jest również wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. w związku z art. 4779 § 7 zd. 2 k.p.c., a zatem nie mieści się we wskazanym wyżej katalogu aktów i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. np. postanowienie NSA z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 11/18). Wobec stwierdzenia, że rozpoznawana sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. skargę odrzucił.