III SA/Gl 856/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Asesor WSA Adam Pawlyta, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Powiatu w Żywcu z dnia 28 listopada 2022 r. nr XLI/444/2022 w przedmiocie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Stosownie do przywołanych powyżej przepisów ustawy rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych ustalany przez radę powiatu powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Ustawodawca, w ocenie organu nadzoru, rozróżnił zatem rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w zwykłych warunkach oraz w sytuacjach nadzwyczajnych. Do ustalania zwykłego rozkładu czasu pracy ustawodawca nakazuje radzie powiatu wziąć pod uwagę potrzeby ludności, tak by możliwe było zaspokojenie oczekiwań społeczności lokalnej. Z kolei do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w tym drugim przypadku, najistotniejsze kryterium stanowi zapewnienie dostępności świadczeń farmaceutycznych. Chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Dokonana przez organ nadzoru analiza przedmiotowej uchwały wykazała, iż żadna z aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Żywieckiego nie pracuje w godzinach od 24:00 do 7.00 (poniedziałek - sobota) bądź do godz. 8.00 (niedziela i święta). Oznacza to, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Żywieckiego nie jest dostosowany "do potrzeb ludności i narusza ustawowy obowiązek zapewnienia dostępności świadczeń również w porze nocnej. Brak jest podstaw, by wymagać od rady powiatu ustalenia dyżurów nocnych i świątecznych każdej z aptek ogólnodostępnych działających na terenie powiatu, a nawet zapewnienia takich dyżurów aptek w każdej gminie na terenie tego powiatu. Jednakże za niedopuszczalne należy uznać nieuwzględnienie w (harmonogramie dyżurów w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy aptek Miasta Żywca na rok 2023, stanowiącym załącznik nr 2 do skarżonej uchwały, dyżurów w porze nocnej, tj. od godz. 24:00 do 7.00 (poniedziałek - sobota) oraz do godz. 8.00 (niedziela i święta) jakiejkolwiek apteki na terenie całego powiatu żywieckiego. Takie skonstruowanie przepisów uchwały oznacza niezrealizowanie normy kompetencyjnej z art. 94 ust. 2 ustawy w związku z ust. 1, co prowadzi do pozbawienia mieszkańców powiatu dostępności do świadczeń aptekarskich w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. W odpowiedzi na skargę Powiat Żywiecki wniósł o jej oddalenie. Bowiem, w jego ocenie, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że przyjęta regulacja, wedle której żadna z aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Żywieckiego nie pracuje w godzinach od 24.00 do 7.00 (poniedziałek-sobota) bądź do godz. 8.00 (niedziela i święta), narusza art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego, gdyż ustalony w ten sposób rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych nie jest dostosowany do potrzeb ludności i nie zapewnia dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Zaznaczył przy tym, że od 2021 r. przepis art. 92 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego nie uległ zmianie, a organ nadzoru nie kwestionował ani uchwały Nr XXX/335/2021 Rady Powiatu w żywcu z dnia 23 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Żywieckiego na rok 2022, ani uchwały Nr XXXIII/366/2022 Rady Powiatu w Żywcu z dnia 28 marca 2022 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXX/335/2021 z dnia 23 listopada 2021 roku w sprawie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Żywieckiego na rok 2022, ani uchwały Nr XXXV1/413/2022 Rady Powiatu w Żywcu z dnia 27 czerwca 2022 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXX/335/2021 z dnia 23 listopada 2021 roku w sprawie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu żywieckiego na rok 2022 z późniejszymi zmianami, ani, aż do dnia złożenia niniejszej skargi z dnia 21 sierpnia 2023 r., uchwały Nr XLI/444/2022 Rady Powiatu w Żywcu z dnia 28 listopada 2022 r. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Żywieckiego na rok 2023, które zawierały analogiczną regulację, wedle której żadna z aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Żywieckiego nie pracuje w godzinach od 24.00 do 7.00 (poniedziałek-sobota) bądź do godz. 8.00 (niedziela i święta). Podkreślił, że rozkład godzin pracy apteki nie może być ustalany w sposób mechaniczny i oderwany od realiów życia codziennego. Musi on być, przede wszystkim, dostosowany do potrzeb ludności. Jeśli więc na danym terenie praktyka wskazuje na minimalny ruch pacjentów w czasie dyżurów nocnych w aptekach ogólnodostępnych, to nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia tak faktycznego jak i prawnego do wprowadzania takich dyżurów nocnych aptek. W tym miejscu wskazać także trzeba, że zgodnie z przepisem art. 86 ust.1 Prawa farmaceutycznego, apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, o których mowa w ust. 2. Jednakże ta szczególna rola apteki, o której mowa wyżej nie może być, zdaniem skarżonego organu, podstawą do nadmiernego obciążenia obowiązkiem pracy we wskazanych porach i nie może mieć charakteru dowolnego. Ustawodawca dając organom samorządowym kompetencję do określenia pracy we wskazanych porach wskazał na przesłankę, którą winny się kierować: "dostosowania do potrzeb ludności". Jednocześnie skarżony organ zwraca uwagę i na ten fakt, iż jak wynika z informacji i danych pochodzących z aptek ogólnodostępnych działających na terenie Beskidzkiej Okręgowej Izby Aptekarskiej i pełniących dyżury w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy, w czasie tych dyżurów do aptek przychodzi niewielu klientów (pacjentów) kupujących najczęściej suplementy diety lub środki antykoncepcyjne oraz produkty lecznicze tzw. leki OTC dostępne również w sprzedaży pozaaptecznej, w tym m.in. w kioskach, sklepach i na stacjach [pic]benzynowych. Ponadto jak wynika z informacji przekazywanych do Beskidzkiej Okręgowej Izby Aptekarskiej na terenie Miasta Żywca, mimo że funkcjonują tam placówki służby zdrowia, które mają zawarte z Narodowym Funduszem Zdrowia umowy na świadczenia ambulatoryjne w soboty, niedziele, święta i w porze nocnej, to i tak w czasie dyżurów pełnionych w tych aptekach w porze nocnej, recepty z bieżącą datą wystawienia tj. wystawione przez lekarza w tym samym dniu, były realizowane sporadycznie. To zaś przemawia za prawidłowym zdiagnozowaniem potrzeb ludności w Powiecie Żywieckim i w konsekwencji za uznaniem kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały za zgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 poz. 1634, zwanej w skrócie "P.p.s.a.") kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu zawodu farmaceuty (art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały). W rozpoznawanej sprawie warunek zasięgnięcia opinii, o których mowa w art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego został spełniony. Co zresztą potwierdza argumentacja Powiatu zawarta w odpowiedzi na skargę. Dodać także należy, że w powołanym przepisie ustanowiony został obowiązek zasięgnięcia, przed podjęciem uchwały, opinii samorządu aptekarskiego, która to forma wyrażenia stanowiska z istoty rzeczy nie ma dla organu stanowiącego charakteru wiążącego. Ale Powiat z tej możliwości skorzystał. Z redakcji art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego wynika, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien "być dostosowany do potrzeb ludności" oraz "zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy". W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1338/10; z 14 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1559/14; z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1789/18; z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 288/19, z 30 marca 2021 r. sygn. akt GSK 91/20 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażany jest pogląd, że rozkład godzin pracy powinien zarówno być dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach jak i nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Wspomniany rozkład powinien uwzględniać także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych, codziennych potrzeb w zakresie zaopatrzenia w leki, w tym zapewniać jak najlepszą dostępność świadczeń aptecznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki. Analiza przytoczonej regulacji, co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, prowadzi do wniosku, że należy rozróżnić rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w zwykłych warunkach oraz w sytuacjach nadzwyczajnych. W pierwszym przypadku zastosowanie ma kryterium potrzeb ludności, które należy uwzględniać przy ustalaniu godzin pracy aptek, tak by możliwe było zaspokojenie oczekiwań społeczności lokalnej. Z kolei w przypadkach wymienionych w drugiej części zdania zawartego w art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, najistotniejszym kryterium przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych staje się zapewnienie dostępności świadczeń aptecznych w szczególnych warunkach. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej i dni wolne od pracy nie sposób uwzględnić potrzeb ludności, gdyż nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. W tym wypadku chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Wbrew argumentacji przytoczonej w odpowiedzi na skargę, ustawodawca nakładając na apteki ogólnodostępne, będące placówkami ochrony zdrowia publicznego, obowiązek świadczenia usług farmaceutycznych przez uprawnione osoby (farmaceutów), nie uzależnił wykonywania obowiązków określonych w art. 86 ust. 2 Prawa farmaceutycznego od indywidualnych warunków funkcjonowania danej placówki, czy też liczby zatrudnionych w niej pracowników. Zobowiązał natomiast kierownika apteki ogólnodostępnej do takiej organizacji pracy w aptece (art. 88 ust. 1 w związku z ust. 5 Prawa farmaceutycznego), by ta placówka ochrony zdrowia publicznego mogła wykonywać usługi farmaceutyczne, o których mowa w art. 86 ust. 2 Prawa farmaceutycznego. Nie wiązał tego z rentownością aptek. Z tych powodów wywody Powiatu odnoszące się do narzucenia, poprzez ustalenie w zaskarżonej uchwale harmonogramu dyżurów w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy aptek ogólnodostępnych, obowiązku prowadzenia nierentownej działalności należało uznać za nietrafne. Nadto akt prawa miejscowego ograniczający swobodę prowadzenia działalności gospodarczej został wydany na podstawie ustawy (art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego) i mieścił się w jej granicach. Ustawodawca, decydując o konieczności zapewnienia dostępności świadczeń farmaceutycznych również w porze nocnej i dni wolne od pracy, udzielił organom stanowiącym powiatu upoważnienia do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych. Udzielił jednocześnie upoważnienie do wprowadzenie tej regulacji w formie aktu praw miejscowego. W konsekwencji przedsiębiorca prowadzący aptekę ogólnodostępną nie może samodzielnie wyznaczać ram czasowych jej funkcjonowania. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej, będącej placówką ochrony zdrowia publicznego, z istoty rzeczy związane jest z pewnymi ograniczeniami. Wspomniane ograniczenia, dotyczące określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustanowione zostały w drodze ustawy (art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego) i były konieczne dla ochrony zdrowia publicznego. Niewątpliwie zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także w porze nocnej i dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej nie narusza istoty tej wolności. Podmiot prowadzący taką aptekę w godzinach określonych w rozkładzie uchwalonym przez radę powiatu nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne uciążliwości w zakresie czasu funkcjonowania apteki. W świetle powyższych uwag, przyjęcie w zakwestionowanej uchwale, w dacie orzekania co prawda już nieobowiązującej, ale która przez czas jej obowiązywania wywołała zawarte w niej skutki prawne, że zaskarżona uchwała została podjęta w granicach upoważnienia ustawowego i ingeruje w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej w postaci prowadzenia aptek przez skarżącą stronę, zaś ta ingerencja narusza prawo, bowiem w niedostateczny sposób zapewnia mieszkańcom powiatu żywieckiego dostęp do aptek w niedziele, święta czy porze nocnej. Wszyscy mieszkańcy powiatu powinni mieć możliwość uzyskania świadczenia w postaci zakupu lekarstwa w aptece także w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, a różnica pomiędzy ilością aptek pracujących w ciągu dnia i w ciągu nocy wynika z częstotliwości korzystania z nich przez kupujących lekarstwa. Faktem powszechnie znanym jest okoliczność, że choroba może pojawić się lub jej objawy mogą nasilić się już po zakończeniu pracy apteki w porze dziennej i oczekiwanie na zakup oraz podanie leku do otwarcia apteki następnego dnia (lub po upływie kolejnych dni, jeżeli choroba pojawia się przed dniem wolnym od pracy) może narazić bezpośrednio chorego na skutki związane z brakiem zażywania (aplikowania) leku. Tym samym ustalając terminy i godziny pracy aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta oraz inne dni wolne od pracy rada powiatu powinna mieć na uwadze takie czynniki jak: liczbę ludności potencjalnie korzystających z apteki w porze nocnej i w dni ustawowo wolne od pracy, ilość gmin, jednostki osadniczych, liczbę i rozkład placówek aptecznych na danym obszarze oraz ich komunikacyjną dostępność w porze nocnej i w dni ustawowo wolne od pracy. Zwłaszcza ten ostatni aspekt nie został wszechstronnie rozważony. Żadna z aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu żywieckiego, według zapisów załącznika nr 2 do uchwały, nie pracuje w godzinach od 24:00 do 7.00 (poniedziałek - sobota) bądź do godz. 8.00 (niedziela i święta). Oznacza to, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu żywieckiego nie jest dostosowany "do potrzeb ludności i narusza ustawowy obowiązek zapewnienia dostępności świadczeń również w porze nocnej. Mieszkańcy najodleglejszych zakątków, aby wykupić lek w porze nocnej lub w niedziele i święta muszą dojechać do miasta Żywiec. Apteki zlokalizowane w innych miejscowościach powiatu nie zostały uwzględnione w wykazie aptek, co w jakimś stopniu je uprzywilejowało kosztem aptek działających w Żywcu. Ale przede wszystkim utrudniło mieszkańcom powiatu żywieckiego dostęp do aptek ogólnodostępnych w tych szczególnych warunkach. Wymuszają na nich konieczność pokonania nawet kilkudziesięciu kilometrów w warunkach górskich. Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 2 P.p.s.a. stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego w całości.