III SA/Gl 641/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 27 stycznia 2020 r. nr XXIV/360/20 w przedmiocie powołanie Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu i nadania jej statutu oddala skargę.

Skargą z 11 września 2020 r. Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru) zawnioskował o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXIV/360/20 Rady Miejskiej w Bytomiu z 27 stycznia 2020 r. zmieniającej uchwałę nr XVII/222/19 Rady Miejskiej w Bytomiu w sprawie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej (MRM) w Bytomiu i nadania jej statutu - w całości - jako sprzecznej z art. 5b ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2019 r. poz.1461, dalej: usg) w związku art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP). Jako podstawę prawną wniesienia skargi Wojewoda wskazał art. 93 ust. 1 usg oraz art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej "ppsa"). W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wyjaśnił, że 23 września 2019 r. Rada Miejska w Bytomiu podjęła uchwałę Nr XVII/222/19 w sprawie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu i nadania jej statutu. W podstawie prawnej uchwały wskazano m.in. przepisy art. 5b ust. 3 i art. 7 ust. 1 pkt 17 usg. Uchwała została doręczona organowi nadzoru 26 września 2019 r. i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 27 września 2019 r. pod poz. 6444. W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał, iż jest ona niezgodna z prawem i zaskarżył wniesieniem skargi do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. III SA/GL 550/20. Wyrokiem z 25 listopada 2020 r. Sąd uznał skargę za częściowo zasadną i stwierdził nieważność uchwały w części, tj. § 13 załącznika do uchwały (Statutu), który stanowi, że: "Prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) w swoim okręgu ma każdy uczeń stacjonarnej szkoły średniej działającej na terenie Miasta, w której przeprowadza się wybory do Rady (wyborca)". Sąd podzielił zasadność podniesionego w tej kwestii zarzutu, że takowa regulacja w sposób istotny narusza art. 5b ust. 3 usg w związku z art. 7 Konstytucji, gdyż modyfikuje krąg podmiotowy osób posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do rady młodzieżowej, ograniczając czynne prawo wyborcze będących mieszkańcami Bytomia uczniów szkół ponadpodstawowych zlokalizowanych poza Bytomiem, co narusza zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji wynikającą z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne i w tej części skargę oddalił, obejmowała ona również kwestię powołania koordynatora. Wyrok jest nieprawomocny, gdyż Wojewoda wywiódł skargę kasacyjną. Zaskarżona uchwała będąca przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu została podjęta na podstawie art. 5b ust. 3 i art. 7 ust. 1 pkt 17 usg oraz art. 4 ust. 1, art. 8 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. w sprawie ogłaszania aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz.461). W § 1 uchwała stanowi, że w Statucie Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu dokonuje się następujących zmian: 1) w § 2 po pkt 7 dodaje się pkt 7a w brzmieniu: "Zastępca Koordynatora – rozumie się przez to radnych Rady Miejskiej wybranych w celu zastępowania koordynatora w trakcie nieobecności w posiedzeniach Rady:; 2) w § 33: a) po pkt 2 dodaje się pkt 2a w brzmieniu: "Rada Miejska może ustanowić funkcje dwóch Zastępców Koordynatora do spraw współpracy z Radą i powierzyć je radnym rady miejskiej"; b) po pkt 3 dodaje się pkt 3a w brzmieniu: "Zastępcy Koordynatora zastępują Koordynatora w trakcie nieobecności w posiedzeniach Rady". Wykonanie uchwały powierzono przewodniczącemu Rady Miejskiej (§ 2) oraz postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po 14 dniach od ogłoszenia (§ 3). W uzasadnieniu skargi Wojewoda podkreślił, że przepis art. 5b ust. 1 usg motywuje radę gminy do działania na rzecz wspierania i rozpowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, zwłaszcza wśród młodzieży. W tym celu na wniosek zainteresowanych środowisk może wyrazić zgodę na utworzenie młodzieżowej rady gminy mającej charakter konsultacyjny. Powołując taka radę nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania. Statut jest aktem prawa miejscowego. Organ nadzoru zarzucił, że zaskarżona uchwała zawiera treści wykraczające poza umocowanie ustawowe z art. 5b ust. 3 usg, co narusza zasadę praworządności z art. & Konstytucji. Zawiera regulacje nakładające dodatkowe zadania na niektórych radnych Rady Miejskiej w Bytomiu. Nie mieści się w pojęciu określenia trybu wyboru członków MRM oraz zasad jej działania uprawnienie do powołania dodatkowego podmiotu – koordynatora, a w tym przypadku zastępcy koordynatora, która to funkcja ma być powierzona radnemu, wybranemu w celu koordynowania współpracy pomiędzy Radą Miejską a MRM (§ 2 pkt 7 Statutu) oraz powierzenia mu uprawnień do ingerowania w jej funkcjonowanie. Wojewoda podkreślił, że wyjście poza przysługujące radzie kompetencje stanowi rażące naruszenie prawa. Zasady działania MRM powinny dotyczyć wyłącznie młodzieżowej rady, a nie podmiotów zewnętrznych, tj. radnego, który będzie sprawował funkcje opiekuna MRM. Obowiązki radnego określa art. 24 ust. 1 usg, który stanowi, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Tym samym rada gminy uchwałą nie może radnemu gminy przypisać innych zadań niż wskazane w ustawie kompetencyjnej, w tym wybierać spośród siebie radnego, który będzie opiekunem, z uprawnieniami do ingerowania w funkcjonowanie młodzieżowej rady. Rada w statucie ma obowiązek przyjęcia takich rozwiązań aby zapewnić sprawne funkcjonowanie rady. Nie ma tu jednak zastosowania zasada, że co nie jest zabronione jest dozwolone. Rada może działać tylko w granicach i na podstawie prawa. Najważniejszym celem istnienia młodzieżowej rady gminy jest zwiększenie zaangażowania młodych ludzi sprawami publicznymi na poziomie lokalnym i rada ta jest podmiotem, który zapewnia młodzieży udział w podejmowania decyzji dotyczących spraw związanych z młodzieżą na poziomie lokalnym. Jednakże, zdaniem organu nadzoru, powyżej opisana ingerencja w funkcjonowanie młodzieżowej rady gminy, jako podmiotu niezależnego (o charakterze konsultacyjnym) od organu stanowiącego gminy, nie upowszechnia idei samorządowej wśród młodzieży. Wojewoda podkreślił iż ustawodawca nie stosuje wyliczenia w art. 5b usg poprzestając jedynie na lakonicznej konstatacji- iż ma on określać "zasady działania" młodzieżowej rady . W tej regulacji nie ma podstawy do powoływania podmiotu - opiekuna młodzieżowej rady gminy oraz powierzania mu uprawnień do ingerowania w funkcjonowanie tej rady. Zasady działania powinny dotyczyć wyłącznie młodzieżowej rady gminy a nie tworzonych podmiotów zewnętrznych, które mają współuczestniczyć w jej funkcjonowaniu młodzieżowej rady. Brak zatem kompetencji rady d powoływania dodatkowych podmiotów (radnego jako opiekuna i kolejnych radnych jako jego zastępców, jako mieszczących się w ramach zasad działania MRM. Powyżej opisane uchybienie zdaniem organu należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Istotne naruszenie prawa w uchwale to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Mając na uwadze, że powyższa uchwała jako nowelizująca, nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym organ wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, co koresponduje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwały nowelizowanej. Wojewoda wniósł o łączne rozpoznanie obu skarg. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie w całości jako niezasadnej. Zdaniem Gminy z art. 5b ust. 3 usg wynika wprost, że to rada gminy powołuje MRM, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania. Przepis ów nie formułuje żadnych wytycznych dla rady gminy jak ma uregulować te kwestie i co ma uregulować w statucie. Zdaniem Gminy powołanie "koordynatora" oraz zastępców, których rolą jest pomoc w komunikacji i współdziałaniu z radą mieści się w zakresie kompetencji do uregulowania zasad działania MRG. Jest ona organem konsultacyjnym wobec rady i mieści się w ramach określenia zasad działania młodzieżowej rady gminy w rozumieniu do art. 5b ust. 3 usg. Celem regulacji jest zapewnienie należytej współpracy i komunikacji pomiędzy Radą a MRM. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Gliwicach z 26 lutego 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. Nie jest sporne, że zaskarżona przez Wojewodę uchwała jest prawem miejscowym uchwalonym stosownie do umocowania z art. 40 ust. 1 usg. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie Miasta Bytomia). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, art. 94 ust. 1 usg zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej "ppsa.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zasadniczy przedmiot sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia granic samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności chodzi o ocenę, czy zapisy statutu Młodzieżowej Rady Miasta muszą być kazuistycznie umocowane w regulacji ustawowej, czy też należy przyjąć, że ustawowe upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne. Jak wynika z treści skargi, Wojewoda stanął na stanowisku, że zgodne z prawem są tylko takie zapisy statutowe, które wyraźnie zostały w ustawie przewidziane, zatem każdy przepis statutu gminy, dla którego nie można wskazać szczegółowej, wyraźnej podstawy prawnej jest nieważny. Poglądu tego Sąd orzekający nie podziela, gdyż uregulowanie określonych kwestii ustrojowych tzw. milczeniem ustawodawcy, nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie. Zgodnie z tym stanowiskiem ograniczenie, o którym mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, powinno wynikać wprost z ustawy. (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją P. Chmielnickiego, Warszawa 2007, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, str. 65 i nast., Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją R. Hausera oraz Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 18 i nast. - oraz orzecznictwo sądowe: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 maja 2008 r. sygn. II SA/Go 169/08, wyrok WSA w Krakowie z 24 października 2007 r. sygn. III SA/Kr 625/07). Wskazać tez należy, że w art. 35 ust. 3 usg ustawodawca wskazał obligatoryjne elementy jednostek pomocniczych gminy, używając określenie w szczególności. Taką jednostka pomocniczą jest młodzieżowa rada gminy. Statut jednostki pomocniczej określa nazwę i obszar jednostki pomocniczej; zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Art. 5b ust. 3 ograniczył elementy niezbędne/obligatotyjne statutu do trybu wyboru jej członków i zasad działania, co nie oznacza, że zakres regulacji statutu nie może być szerszy, byle nie sprzeczny z ustawą o samorządzie gminnym i Konstytucją czy Europejską Kartą Samorządu Lokalnego i statutem rady gminy. W przedmiotowej sprawie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w nieprawomocnym wyroku tut. Sądu z 25 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/GL 550/20, w którym kontroli sądowej została poddana uchwała w przedmiocie powołania Młodzieżowej Rady Miejskiej w Bytomiu i nadanie jej Statutu z 23 września 2019 r. Wojewoda wnioskował o stwierdzenie jej nieważności w całości, w tym z nowelizowanymi niniejszą uchwałą § 2 i § 33 Statutu. Jak wskazano wyżej Sąd nie stwierdził nieważności uchwały z 23 września 2019 r., ale wyeliminował tylko § 13 Statutu, co powoduje, że uchwała nowelizująca nie utraciła racji bytu. Jednakże wskazać należy, że kwestia uregulowania w uchwale koordynatora w osobie radnego dla współpracy z radą była przedmiotem oceny Sądu, co wynika z uzasadnienia przywołanego wyroku. Wojewoda zakwestionował bowiem zgodność z umocowaniem z art.5 b ust. 3 usg m.in. § 2 pkt 7 i § 33 ust. 2-4 Statutu dotyczących powołania koordynatora i jego zadań. Podkreślił, że z treści przywołanych wyżej przepisów ustawy nie wynika podstawa do powoływania dodatkowego podmiotu - koordynatora, rozumianego jako radnego, wybranego w celu koordynowania współpracy pomiędzy Radą Miejską a Młodzieżową Radą Miejską (§ 2 pkt 7 załącznika do uchwały) oraz powierzania mu uprawnień do ingerowania w funkcjonowanie tej Rady. Koordynator jest informowany o terminie, miejscu i planowanym porządku posiedzeniu MRG co najmniej na 7 dni przed dniem wyznaczonego posiedzenia, jednocześnie przesyłając wszelkie dokumenty dotyczące tego posiedzenia Rady. Na pisemny wniosek Koordynatora, zawierający propozycję porządku obrad, Przewodniczący Rady jest zobowiązany w trybie nadzwyczajnym zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku (§ 26 ust. 2 i 4 załącznika do uchwały). O wygaśnięciu mandatu Przewodniczący Rady powiadamia Koordynatora (27 ust. 4 załącznika do uchwały). W myśl § 33 ust. 2-4 załącznika do uchwały Rada Miejska ustanawia funkcję Koordynatora do spraw współpracy z Radą i powierza ją radnemu Rady Miejskiej. Koordynator utrzymuje kontakt z Radą, wspiera radnych i doradza im w zakresie działalności Rady. Koordynator współpracuje w szczególności z Przewodniczącym Rady, Wiceprzewodniczącym Rady oraz Sekretarzem Rady. W miarę możliwości bierze udział w posiedzeniach MRM oraz informuje o jej działaniach Radę Miejską. Z wnioskiem do Rady Miejskiej o zmianę Koordynatora może wystąpić grupa co najmniej 1/4 składu MRM. W sprawach spornych ostateczna interpretacja postanowień niniejszego Statutu oraz spraw nieobjętych Statutem należy - po zasięgnięciu opinii Koordynatora - do Przewodniczącego Rady Miejskiej (§ 34 załącznika do uchwały). Zdaniem Sądu chybiony jest zarzut organu nadzoru, że treść powyższych postanowień uchwały w sposób istotny i oczywisty narusza prawo, tj.: art. 5b ust. 3, 24 ust. 1 usg w związku z art. 7 Konstytucji RP czy art. 7 ust. 1 pkt 17 usg. Wskazać też należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w celu umożliwienia Radzie Miejskiej ustanowienia dwóch zastępców koordynatora do spraw współpracy z MRM i powierzenie tych funkcji wybranym przez RM radnym. Chodzi o zastępstwo Koordynatora na posiedzeniach MRM. W pierwszym rzędzie po raz kolejny przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 5b ust. 3 usg rada gminy, powołując młodzieżową radę gminy, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania. Zatem uregulowanie w statucie rady młodzieżowej zwołania pierwszego zebrania, jego prowadzenie oraz wyznaczenie koordynatora nie jest ingerowaniem w funkcjonowanie tej rady. Wręcz przeciwnie stanowi realizację ustawowego zadania gminy wynikającego z art. 5b ust. 1 usg, który stanowi, że gmina podejmuje działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, zwłaszcza wśród młodzieży. Oznacza to, że w statucie rady młodzieżowej powinny znajdować się postanowienia, które normują zasady współdziałania rady młodzieżowej gminy z organami gminy, a w szczególności z radą gminy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25.08.2020 r. III SA/GL 407/20). Celem działania gminy winno być przygotowanie członków młodzieżowej rady gminy do przyszłej działalności społecznej w samorządzie terytorialnym. W związku z tym nie można czynić zarzutu, że w statucie znalazły się zakwestionowane uregulowania, które faktycznie stanowią uzupełnienie ogólnych założeń wynikających z treści przywołanych przepisów. Sąd w pełni podziela stanowisko, że ustanowienia koordynatora czy jego zastępcy i powierzenie tej funkcji radnemu nie narusza ani art. 5b ust. 3 ani art. 24 usg, albowiem podjęcie funkcji radnego zobowiązuje do aktywnego prowadzenia działalności społecznej zgodnej z celem i charakterem tej funkcji (por. wyrok NSA w Gliwicach z 26.11.2019 r. II OSK 2674/19). Jest obowiązany brać udział w pracach rady, komisji oraz innych instytucji samorządowych do których został wybrany lub desygnowany. Skoro MRM jest instytucją samorządową to radny ma prawa i obowiązek uczestniczenia w jej pracach, jako wybrany lub oddelegowany/desygnowany. Po co gmina miałaby powoływać jednostkę konsultacyjną nie uzyskując wiedzy o nurtujących młodzież problemach, jej oceny działań gminy czy oczekiwań. Upowszechnianie idei samorządowej sprowadza się do prowadzenia szkoleń, kursów, spotkań informacyjnych mających zwiększyć zaangażowanie mieszkańców/młodzieży w działalność samorządową, podejmowanie przedsięwzięć wspomagających rozwój wspólnoty samorządowej, tworzenie warunków mających wpływ na zwiększenie zaangażowania w życiu gminy społeczności lokalnej oraz utożsamianie się członków wspólnoty samorządowej z gminą (zob. Ustawa o samorządzie gminnym,. Komentarz. B. Dolnicki i in., WKP.2021). Jednocześnie charakter konsultacyjny MRM wskazuje, że przedmiot konsultacji nie może wykraczać poza katalog zadań gminy, nie tylko związanych z młodzieżą, jak edukacja publiczna, kultura fizyczna, urządzenia sportowe, sprawach dotyczących młodego pokolenia, organizowanie imprez propagujących ideę samorządową. Tym samym niezbędne jest zawarcie w statucie postanowień dotyczących zasad współdziałania MRM z organami gminy a nawet możliwość współdziałania z młodzieżowymi radami innych gmin. W istocie celem MRM winno być np. opiniowanie uchwał rady dotyczących młodzieży, inicjowanie takich uchwał lub działań dotyczących młodych ludzi w gminie, reprezentowanie interesów młodzieży wobec gminy. W tym celu bieżący i bezpośredni kontakt z radnymi jest niezbędny. Do Rady Miasta należy tez nadzór nad działalnością MRM i ponoszenie kosztów jej funkcjonowania. Wskazać też należy, ze wynik konsultacji nie jest dla gminy wiążący, co nie oznacza, że działanie MRM nie może oddziaływać na decyzje radnych. Aby to jednak zaistniało to radni musza znać działania MRM i jej opinie. W tym celu powołano właśnie koordynatorów i zastępców koordynatorów, którzy są radnymi. Wskazać tu należy na art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, zaś ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (art.169 ust. 4 Konstytucji). Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi podstawową i najistotniejszą cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także publicznoprawnej. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności. (tak: wyrok WSA w Warszawie z 29.05.2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2103/17, publ.: CBOIS). Współdziałanie radnych z MRM nie jest ingerowaniem w jej działanie, jak podkreśla Wojewoda ale współdziałaniem, gdyż MRM jest jednostką pomocniczą gminy. Trudno tez uznać za ingerencję oczekiwanie Rady Miasta na opinię MRM w konkretnej sprawie związanej z młodzieżą. Jednostka konsultacyjna chroni i wzmacnia samorządność mieszkańców gminy. Również Europejska Karta Samorządu Lokalnego przyjęta 15 października 1985 r. w Strasburgu przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy przy Radzie Europy, która weszła w życie 1 września 1988 r. reguluje status samorządów lokalnych w relacji do władz państwowych. Została ona ratyfikowana przez Polskę w 1994 r. i opublikowana w Dz. U. nr 124, poz. 607. Art. 3 ust. 1 Karty Art. 3 ust. 1 Karty definiuje samorząd lokalny, a art. 4 zakres działania samorządu lokalnego. Karta podkreśla, że społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy; kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem. Kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić (art. 8 ust. 3). Tym samym niezasadne jest stanowisko Wojewody, że w przypadku samorządów nie ma zastosowania zasada "co nie jest zakazane jest dozwolone". Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z fundamentalnych zasad kreujących taki samorząd. Zawężając rozważania do pozycji młodzieżowej rady gminy w kontekście wyżej omówionej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wspomnieć trzeba, że to rada gminy decyduje o jej utworzeniu, widząc taką potrzebę. Należy wskazać również na art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organ samorządu podejmuje akt prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", a tym samy dysponuje większą samodzielnością prawotwórczą, aniżeli organ wydający rozporządzenie, który działa na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Z przywołanych wyżej regulacji wynika, że stosownie do cytowanych zapisów zarówno Konstytucji oraz Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego zasadą jest samodzielność społeczności lokalnych a ingerencja innych organów władzy jest od tej zasady wyjątkiem i możliwa jest jedynie w zakresie określonym w ustawie i z zachowaniem zasady proporcjonalności. Jako wyjątek winna być wykładana ściśle, a wykładnia rozszerzająca nie jest dopuszczalna. Dotyczy to także decyzji o powołaniu do życia, a następnie określania zasad funkcjonowania młodzieżowej rady gminy. Zatem ingerencja organów nadzoru winna być ograniczona do tych przypadków, kiedy działalność organów jednostek samorządu w sposób oczywisty i jednoznaczny narusza obowiązujące przepisy rangi ustawowej, a nie wówczas, gdy wypowiada się w kwestiach objętych "milczeniem ustawodawcy", innymi słowy wówczas, gdy naruszenie ma charakter istotny. Wynika to z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 usg. Stosownie do ust. 1.: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (...)". W myśl ust. 4: "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa." W przedmiotowej sprawie organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały nowelizującej, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tylko tej oczywistości naruszenia nie wykazał. W ocenie Sądu orzekającego kwestionowana uchwała nie narusza prawa, a już z pewnością nie narusza go w sposób istotny i oczywisty. Nie jest sprzeczna z art. 5b ust. 2 usg ani art. 7 ust. 1 pkt 17 czy art. 24 ust. 1 i art. 35 ust. 3 usg. Nie narusza tym samym art. 7 Konstytucji. Jak wskazano wyżej art. 5b ust. 3 usg stanowi o minimalnych wymogach, które rada gminy musi określić w statucie powoływanej gminnej rady młodzieżowej. Obowiązek ten Rada Miasta Bytomia spełniła nie naruszając innych naruszeń prawa, gdyż poza wskazanym art. 5b ust. 3 Wojewoda nie wskazał innych naruszonych przepisów prawa (ustaw, Konstytucji, statutu gminy). Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje ono, że zakres regulacji statutowej nie jest określony w sposób kazuistyczny, a pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne. Milczenie ustawodawcy nie oznacza zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie (Ł. Złakowski w: R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, s. 18-19; W. Kisiel – op. cit., s. 82-83; wyrok NSA z 21.11.2013 r., II OSK 1887/13, CBOSA; aprobowane przez A. Skoczylasa, W. Piątka w: red. M. Safjan, L. Bosek, Konstytucja RP. Komentarz, t. II, C.H. Beck 2016, s. 945, nb 18; wyroku NSA z 25.05.2017 r., sygn. akt I OSK 297/17, publ: CBOIS). Wbrew temu co wywodzi Wojewoda ustanowienie funkcji koordynatora rady młodzieżowej czy jego zastępców nie narusza także art. 24 usg, albowiem pełnienie funkcji radnego zobowiązuje do aktywnego prowadzenia działalności społecznej zgodnej z celem i charakterem tej funkcji oraz zadaniami określonymi ustawą dla realizacji przez gminę. Podsumowując powyższe wywody nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem Wojewody, że skoro art. 5b ust. 3 usg stanowi, że "Rada gminy, powołując młodzieżową radę gminy, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania", to winna uchwalając ten akt ograniczyć się wyłącznie do tych dwóch kwestii. Z brzmienia powyższego przepisu Sąd wywiódł wniosek dokładnie przeciwny. Doszedł bowiem do przekonania, że w sytuacji, gdy racjonalny ustawodawca przekazał radzie gminy prawo do ustalenia trybu wyborów członków rady i zasad jej działania, to nie oznacza to, że nie może ona wprowadzać niczego, co nie posiada wyraźnego odniesienia w ustawie, bo wówczas tak ogólnie sformułowana delegacja ustawowa byłaby w istocie martwa, ale - biorąc pod uwagę samodzielność gminy – ma prawo wprowadzać takie regulacje zasad działania, jakie uzna za zasadne i celowe, o ile tylko nie naruszają przepisów bezwzględnie obowiązujących. Natomiast zasada, jaką ustawodawca uznał za ważną i istotną i która – jako zapis ustawowy – niewątpliwie wiąże radę gminy przy uchwalaniu statutu młodzieżowej rady gminy, to charakter konsultacyjny młodzieżowej rady gminy, która wybrana została przez mieszkańców gminy i spośród mieszkańców gminy. Radny może być jej członkiem albo koordynatorek, jak określa statut. Wobec braku wykazania sprzeczności z innymi regulacjami prawa zarzut rażącego naruszenia prawa zaskarżonej uchwały Sąd uznał za gołosłowny. Z tej przyczyny, na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.