II SA/Ol 32/21

Dnia 9 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2021 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczytnie na uchwałę Rady Miejskiej w Pasymiu z dnia 30 sierpnia 2019 roku nr IX/66/2019 w przedmiocie przyjęcia Regulaminu przyznawania Stypendium Burmistrza Miasta Pasym w ramach Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

W dniu 30 sierpnia 2019 r. Rada Miejska w Pasymiu podjęła uchwałę Nr IX/66/2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu przyznawania Stypendium Burmistrza Miasta Pasym w ramach Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży. Wskazany powyżej Regulamin stanowi załącznik do uchwały. Jako podstawę prawną działania Rada Miejska wskazała art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g." i art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r., poz. 1457 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.o.". Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Szczytnie (dalej jako: "Prokurator", "strona skarżąca"). W skardze Prokurator zarzucił: - określenie w § 5 ust 2 Regulaminu, że uczniowie ubiegający się o stypendium muszą uzyskać określoną średnią ocen na poziomie 5,6 oraz co najmniej ocenę bardzo dobrą z zachowania, podczas gdy kryterium oceny z zachowania ucznia nie może uzależniać przyznania stypendium za wyniki w nauce i za szczególne osiągnięcia w konkursach, turniejach, olimpiadach i zawodach sportowych; - określenie w § 7 ust. 5 Regulaminu konsekwencji złożenia niekompletnego wniosku, o którym mowa w § 7 Regulaminu i którego wzór stanowi załącznik do Regulaminu, podczas gdy wzór wniosku może jedynie służyć wnioskodawcy pomocą, a jego braki formalne nie mogą stanowić podstawy do odmowy przyznania stypendium; - zobowiązanie w § 7 ust. 6 Regulaminu Burmistrza Miasta Pasym do powołania Komisji Stypendialnej, co stanowi niedopuszczalną ingerencję w kompetencje organu wykonawczego gminy i narusza rozdział kompetencji organów gminy, wynikający z ustawy o samorządzie gminnym; - wskazanie w § 7 ust. 7 Regulaminu, iż wysokość stypendium ustala Burmistrz Miasta Pasym, podczas gdy brak określenia w uchwale zakresu przyznawanej pomocy, tj. wysokości stypendium przy jednoczesnym scedowaniu tej kompetencji na organ wykonawczy stanowi naruszenie prawa; - wskazanie w § 11 Regulaminu, iż w sprawach nieuregulowanych Regulaminem rozstrzyga Burmistrz Miasta Pasym, co stanowi niedopuszczalne przeniesienie delegacji ustawowej na organ wykonawczy. Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Miasta Pasymia wskazał, że po przeanalizowaniu treści skargi Rada Miejska uznała skargę za zasadną w części dotyczącej § 5 ust. 2, § 7 ust. 5-7 oraz § 11 załącznika do uchwały. Mając powyższe na uwadze organ wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części opisanej wyżej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: p.p.s.a. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdził, że zarzuty Prokuratora są zasadne. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Uchwała podjęta została na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.o. Jest to akt prawa miejscowego. Dla ustanowienia tej uchwały niezbędne było upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej – art. 40 ust. 1 u.s.g. Upoważnienie takie wynika wprost z art. 90t u.s.o. Zgodnie z powołanym przepisem - w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. W myśl zaś ust. 1 - Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy: 1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży, 2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Postanowienia zaskarżonej uchwały nie powinny wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, zawartego w art. 90t u.s.o. W ocenie Sądu, organ podejmując uchwałę w powyższym przedmiocie, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w 90t ust. 4 u.s.o. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, w zaskarżonej części, postanowienia uchwały przekraczają zakres upoważnienia lub nie realizują tego upoważnienia ustawowego w pełnym zakresie i tym samym, w sposób istotny naruszają prawo. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów postawionych w skardze podnieść trzeba, że warunek udzielenia wsparcia, jakim jest ocena z zachowania, nie może stanowić przesłanki przyznania stypendium na podstawie art. 90t u.s.o. W świetle tych uregulowań, jedynie kryterium bycia uczniem uzdolnionym, posiadającym konkretne osiągnięcia lub wyniki w nauce, czy wyniki sportowe, powinno stanowić podstawę wsparcia uzdolnionego ucznia. Powołane przepisy nie wskazują na inne kryteria, czy też cechy, które pozwalałyby na promowanie uczniów. Rada gminy nie może więc wprowadzać żadnych innych, dodatkowych kryteriów, w tym związanych z oceną z zachowania. Szczegółowe warunki przyznawania nagród powinny być ustalone w taki sposób, aby zapewnić realizację wsparcia uczniów uzdolnionych za wybitne wyniki w nauce i wskazane w uchwale uczestnictwo w zawodach sportowych. Ponieważ postanowienia § 5 ust. 1 lit. b) i § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały odwoływały się do takiego pozaustawowego kryterium – ocena ze sprawowania (co najmniej dobra) – to należało w tej części stwierdzić nieważność tej uchwały. Sąd w całości podziela stanowisko strony skarżącej, że także w pozostałej zakwestionowanej w skardze części uchwała ta narusza przepisy prawa. Niedopuszczalne było zawarcie w załączniku do uchwały zapisów § 7 ust. 5 Regulaminu. Zapis tego przepisu stanowi, że wnioski niekompletne oraz złożone po terminie nie będą rozpatrywane. Delegacja, wynikająca z art. 90t ust. 4 u.s.o. nie stanowi przeszkody do uchwalenia wzoru wniosku, jednak wniosek ten może być traktowany jedynie jako forma pomocy wnioskodawcy, a nie warunek formalny, który spowoduje, że wniosek nie będzie rozpatrywany w przypadku jego niewłaściwego wypełnienia lub braku złożenia wniosku na uchwalonym załączniku. Tym samym określenie wymogu złożenia wniosku o ściśle określonej treści jako formalnego wymogu przyznania stypendium należy uznać za podjęte z przekroczeniem delegacji zawartej w wymienionym przepisie. Rację ma także strona skarżąca wskazując, że niezgodne z obowiązującym prawem są również zapisy § 7 ust. 6 Regulaminu, zobowiązujące Burmistrza do powołania Komisji Stypendialnej w liczbie pięciu członków i wskazujące, że Komisja ta ma weryfikować składane wnioski o przyznanie stypendium. Ani art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g., ani art. 90t ust. 4 u.s.o. nie dawał podstawy do zobowiązania Burmistrza przez Radę Miejską do powołania innego podmiotu: Komisji Stypendialnej, która miałaby weryfikować wnioski. Takie działanie przekracza upoważnienie ustawowe udzielone organowi stanowiącemu gminy. Uchwała zobowiązująca Burmistrza do określonego działania w zakresie realizacji zadania ustalonego przez Radę stanowi niedopuszczalną ingerencję w kompetencje organu wykonawczego gminy i narusza rozdział kompetencji organów gminy, wynikający z ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie należy zauważyć, iż z powyższego nie wynika niedopuszczalność powołania komisji weryfikującej wnioski o przyznanie stypendium. Należy to jednak wyłącznie do uprawnień organu wykonawczego gminy, w przypadku uznania przez niego, że powołanie takiej komisji przyczyni się do prawidłowego wykonania uchwały. Podobnie zapisy § 7 ust. 7 i § 11 Regulaminu przyjęto z naruszeniem prawa. W pierwszym z przepisów wskazano, że wysokość stypendium ustala Burmistrz Miasta Pasym. W § 11 zaś Rada postanowiła, że w sprawach nieuregulowanych Regulaminem rozstrzyga Burmistrz Miasta Pasym. Tymczasem kompetencja do ustanowienia wysokości stypendium przysługuje wyłącznie organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego i nie można jej delegować na żaden inny podmiot. To rada, jak wynika z art. 90t ust. 4 u.s.o., określa formy i zakres pomocy, zatem to rada ustala, czy będzie to pomoc pieniężna, czy rzeczowa oraz jej zakres, pod pojęciem którego mieści się wysokość pomocy pieniężnej. Brak określenia w uchwale zakresu pomocy, tj. wysokości stypendium, przy jednoczesnym scedowaniu tej kompetencji na organ wykonawczy - stanowi naruszenie prawa. Słusznie podniósł również skarżący, że delegacja zawarta w art. 90t ust. 4 u.s.o. obejmuje uprawnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia szczegółowych warunków, form i zakresu pomocy oraz trybu postępowania w tych sprawach. Zatem do wyłącznej kompetencji rady gminy należy określenie wszelkich warunków, od spełnienia których zależeć będzie skuteczne przyznanie stypendium dla zdolnego ucznia oraz ustalenie porządku jego przyznawania, rozumianego jako system działań uwzględniający określoną kolejność i hierarchię uzależnionych wzajemnie zdarzeń. Tym samym, niedopuszczalne jest przenoszenie tej delegacji ustawowej na inny organ, jak uczyniła to Rada Miejska w § 11 Regulaminu. Mając powyższe na uwadze, w szczególności ostatnie z dwóch przytoczonych zarzutów sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wskazać bowiem należy, że zaskarżoną uchwałą przekazano kompetencję do ustalenia wysokości stypendium Burmistrzowi, upoważniając go ponadto do podejmowania decyzji w innych sprawach nie uregulowanych w Regulaminie. Tym samym wydany akt prawny jest niekompletny i nie wykonuje delegacji ustawowej w pełnym zakresie. Mając zatem na uwadze charakter naruszeń, ich liczbę, a przede wszystkim stwierdzone pominięcie uchwałodawcze przesądzające o tym, że akt prawa miejscowego był niekompletny, zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.