III SA/Gl 628/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie określenia wzoru wniosku o wypłatę dodatku energetycznego oddala skargę.

Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska w B. określiła wzór wniosku o wypłatę dodatku energetycznego, który stanowił załącznik do tej uchwały. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej jako u.s.g.) oraz art. 5d ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 755 ze zm.); została ona opublikowana w Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...]r. poz. [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z [...]r. Wojewoda [...], powołując się m.in. na art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 5d ust. 2 w związku z art. 3 pkt 13c ustawy w związku z art. 32 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W uzasadnieniu podkreślił, że w trakcie oceny legalności uchwały organ nadzoru stwierdził, że jest ona niezgodna z prawem. W myśl art. 5d ust. 1 - ust. 3 ustawy, dodatek energetyczny przyznaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, na wniosek odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej. Do wniosku dołącza się kopię umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej. Rada gminy określa, w drodze uchwały, wzór wniosku o wypłatę dodatku energetycznego. Dane osobowe przetwarzane w zakresie niezbędnym do wypłacenia dodatku energetycznego przechowuje się przez okres nie dłuższy niż 5 lat od dnia zaprzestania wypłacania tego dodatku. Dalej wskazał, iż z treści art. 3 pkt 13c ustawy prawo energetyczne wynika, że odbiorcą wrażliwym energii elektrycznej jest osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 180 oraz z 2018 r. poz. 756, 1540 i 2529), która jest stroną umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym i zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej. Zatem z powyżej wskazanych przepisów ustawy wynika, iż organem uprawnionym do przyznania dodatku energetycznego jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej, do którego to miejsca jest dostarczana ww. odbiorcy energia elektryczna. Miejsce dostarczania energii elektrycznej będzie wynikało z umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym, której stroną jest odbiorca wrażliwy energii elektrycznej. Wzór wniosku o wypłatę dodatku energetycznego, stanowiący załącznik do uchwały, wskazuje dane, jakie powinien przedłożyć odbiorca wrażliwy energii elektrycznej m.in. imię i nazwisko wnioskodawcy, PESEL, adres zamieszkania, telefon kontaktowy, liczba osób w gospodarstwie domowym, numer rachunku bankowego. Analiza postanowień uchwały w ocenie organu nadzoru prowadzi do wniosku, iż pkt 1 złącznika do uchwały w zakresie wyrażenia: "PESEL:" oraz następującej po nim rubryki jest sprzeczny z art. 5d ust. 2 w związku z art. 3 pkt 13c ustawy prawo energetyczne. Wymóg podania numeru PESEL wnioskodawcy jest nie tylko nieuprawnionym tworzeniem przez organ stanowiący dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo kryteriów, niesłużących przecież określeniu "zamieszkiwania w miejscu dostarczania energii elektrycznej", ale stanowi także ograniczenie kręgu wnioskodawców do osób legitymujących się numerem PESEL, a więc pomija przypadki, w których wnioskodawca nie dysponuje takim numerem. Ponadto wskazał, że numer PESEL nie jest niezbędnym elementem, pozwalającym na weryfikację miejsca zamieszkania wnioskodawcy, gdyż miejsce jego zamieszkania będzie wynikać z umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym, o których mowa w art. 5d ust. 1 zd. 2 ustawy prawo energetyczne; numer PESEL w żaden sposób nie określa miejsca zamieszkania danej osoby. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1397) numer PESEL jest to jedenastocyfrowy symbol numeryczny, jednoznacznie identyfikujący osobę fizyczną, zawierający datę urodzenia, numer porządkowy, oznaczenie płci oraz liczbę kontrolną. Powyższe stanowisko organu nadzoru jest spójne z orzecznictwem sądów administracyjnych, że numer PESEL nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania. Nadto wskazał, iż punkt 2 załącznika do uchwały w zakresie wyrazów: "Telefon kontaktowy" - jest sprzeczny z art. 5d ust. 2 w związku z art. 3 pkt 13c ustawy prawo energetyczne. Analogicznie jak w stosunku do nr PESEL wnioskodawcy, numer telefonu wnioskodawcy jest nieuprawnionym tworzeniem przez organ stanowiący gminy dodatkowego, nieprzewidzianego ustawowo kryterium, które nie służy określeniu "zamieszkiwania w miejscu dostarczania energii elektrycznej", ale stanowi także ograniczenie kręgu wnioskodawców do osób, którzy nie posiadają numeru telefonu. Weryfikacja wyżej wymienionego kryterium nastąpić może w oparciu o pozostałe dane, wskazane we wniosku. Ponadto należy zauważyć, iż podanie numeru telefonu jako czynnik (ewentualnie) mogący przyspieszyć i usprawnić kontakt powinien być elementem fakultatywnym, nie zaś - jak uczyniono to w przedmiotowym przypadku - częścią obligatoryjną wniosku. :'ł)a Poza tym organ nadzoru podkreślił, że wzór wniosku o wypłatę dodatku energetycznego nie zawiera żadnej alternatywnej formy przekazania dodatku energetycznego w stosunku do przewidzianej w pkt 4 wzoru wypłaty dodatku przelewem na rachunek bankowy. Powyższe czyni wniosek o wypłatę ww. dodatku niekompletnym, a jednocześnie naruszającym prawa niektórych osób, pozostających w kręgu uprawnionych przez ustawę; żaden przepis prawa nie nakazuje, by osoby fizyczne posiadały rachunek bankowy. Zatem brak możliwości odebrania dodatku w kasie urzędu gminy lub możliwość przekazania przyznanego dodatku na konto np. przedsiębiorcy energetycznego, sprawia, że przyjęte regulacje uchwały należy uznać za naruszające zasadę równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. W konsekwencji więc opisane uchybienia w analizowanej uchwale organ nadzoru zaliczył do kategorii istotnych naruszeń prawa akcentując, że prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym i powodują, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją, co nastąpiło w tej sprawie. Na zakończenie organ nadzoru wskazał, że [...] r. została podjęta uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w B. w sprawie określenia wzoru wniosku o wypłatę dodatku energetycznego (publ. Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] r. poz. [...]), uchylająca (w § 3 tegoż aktu) kwestionowaną uchwałę własną nr [...]. Jednakże sporna uchwala nr [...], będąca aktem prawa miejscowego, obowiązywała w okresie od [...] do [...] r. i wywołała skutki prawne. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej bowiem na mocy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie określenia wzoru wniosku o wypłatę dodatku energetycznego, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] dnia [...] r. pod poz. [...], kwestionowana uchwała przez organ nadzoru straciła moc; skarga dotyczy więc uchwały nieobowiązującej w momencie wniesienia skargi. Nadto wniesiono względnie o oddalenie skargi wyjaśnijąc, że dane wnioskodawców, jakie były wymagane we wzorze wniosku o wypłatę dodatku energetycznego były zgodne z prawem i przyspieszały wydanie rozstrzygnięć w sprawach. Tytułem przykładu można wskazać, iż w sytuacji konieczności wezwania osoby do uzupełnienia wniosku, korespondencja znacznie wydłuża czas postępowania, zaś kontakt telefoniczny był prostszą i preferowaną przez wnioskodawców formą. Odnosząc się do braku we wniosku innej formy wypłaty przyznanego świadczenia niż rachunek bankowy, MOPR w B. wypłaca świadczenia we wskazanej formie przez klienta, tj. m.in. w kasie Ośrodka lub w sytuacjach tego wymagających przekazem pocztowym; nie odnotowano jakiejkolwiek skargi, w zakresie przetwarzania danych osobowych, w związku z prowadzonymi postępowaniami w sprawie przyznania dodatku energetycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd miał na uwadze, że przedmiotową skargę na uchwałę Rady Miejskiej wywiódł Wojewoda działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (tj. jak podano w skardze: od [...] r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego później był władny zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała nr Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie określenia wzoru wniosku o wypłatę dodatku energetycznego, której stwierdzenia nieważności w całości domaga sie Wojewoda. Strona przeciwna podkreśla zaś bezprzedmiotowość skargi wobec uchylenia spornej uchwały na sesji [...] r. Oceniając więc dopuszczalność procedowania w tej sprawie tut. Sąd zauważa, że zaskarżona uchwała wprawdzie utraciła swój byt z mocy nowej uchwały z [...] r., ale ze skutkiem ex nunc. Tymczasem w okresie od wejścia w życie spornej uchwały do czasu wejścia w życie nowej zakwestionowane regulacje obowiązywały i wywoływały wynikające z jej treści skutki. Należy zatem wskazać, że stwierdzenie nieważności uchwały powoduje, że takie orzeczenie ma skutek prawny ex tunc. Zatem wyeliminowanie uchwały zgodnie z kierunkiem skargi nie przesądza o jej bezprzedmiotowości - inne są bowiem skutki prawne niesie ze sobą uchylenie (bądź ewentualnie zmiana) uchwały, a inne stwierdzenie jej nieważności. Mianowicie, uchylenie (zmiana) uchwały wywołuje skutki od daty uchwalenia, na przyszłość - ex nunc, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej (lub zmienionej) uchwały, natomiast stwierdzenie jej nieważności wywołuje skutki dalej idące i sięga wstecz, aż do daty jej podjęcia - ex tunc, co oznacza, że taki akt prawny od samego początku nie mógł skutecznie kształtować praw i obowiązków jego adresatów. Zaskarżona uchwała przed wejściem w życie nowej miała pełne zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie jej obowiązywania. Dopiero stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wywołuje skutek od dnia chwili jej podjęcia. (por. m.in. wyrok NSA z 9 października 2019r., sygn. II OSK 2554/18). Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na jej podstawie. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. W 5/94, a także wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2005 r., sygn. OSK 1290/04; z dnia 27 września 2007 r., sygn. II OSK 1046/07; z dnia 1 września 2010 r., sygn. I OSK 368/10 oraz z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1783/10). W konsekwencji więc uchylenie zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi. Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Badając legalność spornej Uchwały zauważyć należy, że w judykaturze ugruntowany jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa powoduje konieczność stwierdzenia przez organ nadzoru albo sąd administracyjny nieważności uchwały organu gminy. Istotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy uchwała pozostaje w sprzeczności z normą prawną, która jest oczywista i wynika wprost, bezpośrednio, z treści przepisu prawa. Obowiązek wykazania tego kwalifikowanego naruszenia prawa spoczywa na organie nadzoru. Sądowej ocenie pod względem zgodności z prawem podlega więc kwestionowana uchwała z jej załacznikiem, w kontekście stawianych przez organ nadzoru zarzutów rażącego naruszenia konkretnych norm prawnych i ich uzasadnieniem, które jest przedstawione w skardze. Natomiast w skardze Wojewoda przedstawił sprzeczność spornej uchwały z art. 5d ust. 2 w związku z art. 3 pkt 13c ustawy prawo energetyczne, w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zdaniem Sądu nie są to argumenty, które mogłyby uzasadnić tezę o istotnym naruszeniu prawa przez Radę Miasta. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Konstytucja RP stanowi zatem, że akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z brzmieniem art. 5d ust. 1 ustawy prawo energetyczne dodatek energetyczny przyznaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, na wniosek odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej. Do wniosku dołącza się kopię umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej. Z mocy ust. 2 -Rada gminy określa, w drodze uchwały, wzór wniosku o wypłatę dodatku energetycznego. Ust. 3 stanowi, że dane osobowe przetwarzane w zakresie niezbędnym do wypłacenia dodatku energetycznego przechowuje się przez okres nie dłuższy niż 5 lat od dnia zaprzestania wypłacania tego dodatku. Natomiast z treści art. 3 pkt 13c tej ustawy wynika, że odbiorcą wrażliwym energii elektrycznej jest osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, która jest stroną umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym i zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej. Zatem z powyższego wynika, że Rada Miejska miała umocowanie do określenia, w drodze uchwały, wzoru wniosku o wypłatę dodatku energetycznego. Natomiast żaden przepis prawa nie uregulował elementów, ani nie wskazał konkretnych, wymagalnych składników treści takiego wniosku; również nie zawarto klauzuli, że brak podania danych w którejkolwiek rubryce wniosku będzie skutkować nieprzyznaniem dodatku. Zauważyć należy, że przesłanki warunkujące przyznanie dodatku ujęte zostały w art. 3 pkt 13c ustawy prawo energetyczne z odwołaniem sie do art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. I te normy ustawowe mają decydujące znaczenie w przyznaniu albo odmowie prawa do dodatku. Natomiast wzór wniosku określa wyłącznie formę podania, techniczną podstawę umożliwiającą prawidłową jego wypłatę. Skoro więc do wniosku ma być dołączona kopia umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej, to tym samym koniecznym I uzasadnionym jest ujęcie w podaniu o dodatek – stąd wzór wniosku - niezbędnych danych uprawnionego podmiotu aby prawidłowo świadczenie wypłacić. I w tym zakresie tut. Sąd nie stwierdził aby sporna uchwała rażąco naruszała wskazywane przez Wojewodę przepisy prawa. Tym bardziej, że nr PESEL służy do zidentyfikowania konkretnej osoby uprawnionej, numer rachunku bankowego dla dokonania przelewu świadczenia, a telefon komórkowy do szybkiego i bezpiecznego kontaktu w razie stwierdzenia uchybień w dokumentacji. Powyższe jest tym bardziej uzasadnione w dobie pandemii I ograniczeniach z nią związanych. Zatem skoro żaden przepis ustawowy nie określa elementów składowych wniosku, a Rada nie uzależniła wypłaty dodatku od podania wszystkich danych okreslonych w rubrykach wzoru – to tym samym tut. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia Konstytucji RP poprzez brak równości wobec prawa i dyskryminacji. Mając więc na uwadze powyższe oraz to, że w swojej skardze Wojewoda nie wykazał istotnego, rażącego naruszenia prawa przez Radę Miasta - Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. ----------------------- 2