III SA/Gl 606/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia WSA Małgorzata Herman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi L.S. na pismo Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zorganizowania dowozu dziecka do szkoły oraz zwrotu kosztów oddala skargę.

L. S. (dalej: strona, skarżąca) zwróciła się do Burmistrza Miasta P. (dalej: organ) pismem z 3 sierpnia 2020 r. o zwrot kosztów dowozu syna do szkoły w G. w okresie od grudnia 2019 r do 13 marca 2020 r. Pismem z [...] r. organ poinformował skarżącą, że umowa z [...] r. nr [...] w sprawie zwrotu kosztów dowozu ucznia została rozwiązana, na skutek jej wypowiedzenia przez skarżącą pismem z 25 października 2019 r. (k-43). Dlatego poczynając od 1 grudnia 2019 r brak było podstaw do zwrotu skarżącej części kosztów dowozu dziecka do szkoły. Gmina na zasadzie dobrowolności jest w trakcie rozeznania możliwości załatwienia synowi skarżącej dowozu do szkoły transportem zorganizowanym. Skarżąca kolejnym pismem z 17 sierpnia 2020 r. ponowiła wezwanie o zwrot kosztów. Potwierdziła, że wypowiedziała umowę, jednakże złożyła wniosek o zorganizowanie synowi dowozu do szkoły przez Gminę. Pismem z [...] r. organ poinformował skarżącą, że podtrzymuje poprzednie stanowisko zawarte w piśmie z [...] r. i oświadcza, że Gmina nie ma prawnego obowiązku zapewnienia dowozu dziecka do szkoły w G., gdyż Zespół Szkół [...] w P. zabezpiecza w pełni realizację wszystkich zaleceń wskazanych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Organ przypomniał, że stanowisko gminy zostało przedstawione przez Burmistrza Miasta i zaakceptowane przez skarżącą podczas spotkania [...] r. Na spotkaniu tym, gmina zadeklarowała dobrowolnie partycypować w kosztach dowozu dzieci przez rodziców, w wyniku czego doszło do zawarcia stosownych umów. Umowa została wypowiedziana przez skarżącą i uległa rozwiązaniu w 30 listopada 2019 r. Zatem brak jest podstaw do zwrotu kosztów dowozu za okres grudzień 2019 r. - marzec 2020 r. Jednocześnie organ poinformował, że bez obowiązku prawnego - wyłącznie na zasadzie dobrowolności ze strony Gminy, od 1 września 2020 r. w roku szkolnym 2020/2021 syn skarżącej może skorzystać z dowozu do Zespołu Szkół Ogólnokształcących [...] Nr [...] w G. przewozem organizowanym przez [...] Ośrodek Rewalidacyjno-Wychowawczy w G. Strona złożyła skargę do sądu administracyjnego na czynność Burmistrza odmawiającą zwrotu kosztów poniesionych na dowóz do szkoły syna w okresie od grudnia 2019 do 13 marca 2020 r. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła okoliczności, które jej zdaniem wskazują na to, że syn nie może uczyć się w szkole w P.. W ocenie skarżącej jej syn może realizować obowiązek szkolny tylko w szkole w G., która zapewnia mu bezpieczeństwo i właściwe funkcjonowanie. Strona przyznała, że wypowiedziała umowę dotyczącą zwrotu ryczałtu za paliwo. Wniosła jednocześnie o zorganizowanie dowozu syna busem. Gmina kategorycznie odmówiła. W dniu 3 stycznia 2020 r. złożyła skargę do sądu administracyjnego, która ze względu na błędy formalne została odrzucona postanowieniem z [...] r. Następnie strona wskazała, że 3 sierpnia 2020 r. zwróciła się z wnioskiem o zwrot kosztów paliwa za miesiące, w których gmina nie płaciła ryczałtu ani nie zorganizowała busa. Dołączyła listy obecności w szkole. Jednocześnie wnioskowała o zorganizowanie synowi dowozu do szkoły. Gmina w pismach z [...] i [...]r. odmówiła wypłaty ryczałtu oraz poinformowała, że pomimo braku takiego obowiązku na zasadzie dobrowolności jest w trakcie rozeznania możliwości załatwienia synowi transportu do szkoły. Strona stwierdziła, że nie zgadza się ze stwierdzeniem gminy, że gmina nie ma obowiązku zwracać ryczałtu za paliwo za wnioskowany okres. Skarżąca podniosła, że wniosek złożyła w terminie, gmina nie płaciła ryczałtu i strona ponosiła koszty związane z dowozem syna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nie uwzględnienia powyższego o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ podniósł, że sformułowane w skardze żądanie nie podlega kognicji sądów administracyjnych, wyznaczonej treścią art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto nawet w przypadku dokonania odmiennej oceny kwestii właściwości do orzekania w sprawie, skarga powinna podlegać odrzuceniu również z uwagi na niezachowanie 30. dniowego terminu do jej wniesienia, gdyż pismo organu z [...]., zawierające odmowę zwrotu kosztów dowozu I. S. do szkoły w G. w okresie po 1 grudnia 2019 r. zostało doręczone skarżącej 9 grudnia 2019 r., natomiast następująca później korespondencja, w tym w szczególności pismo z [...] r zawierało jedynie potwierdzenie zajętego wcześniej stanowiska. Organ zauważył też, że żądanie skargi dotyczy kosztów dowozu od grudnia do 13 marca 2020 r. i w tym zakresie jest niespójne z wcześniejszymi pismami skarżącej i dołączonymi potwierdzeniami obecności w szkole I. S. w grudniu 2019 r. oraz styczniu i lutym 2020 r. W ocenie gminy żądanie skarżącej jest też niezasadne merytorycznie, gdyż szczegółowa analiza zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, wydanego przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w P. nr [...] prowadzi do wniosku, iż wszystkie zalecenia dotyczące organizacji kształcenia syna skarżącej mogły być w pełni realizowane w szkole podstawowej specjalnej w P. zarówno w roku szkolnym 2019/2020 (którego dotyczy skarga) jak też w nowym roku szkolnym 2020/2021 r . Tak więc to Szkoła Podstawowa w Zespole Szkół [...] w P. jest szkołą najbliższą w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2016 - Prawo oświatowe. Takie stanowisko gminy było wielokrotnie przedstawiane skarżącej wraz z jego szczegółowym uzasadnieniem, zarówno w trakcie bezpośrednich spotkań jak i pisemnie, czego dowody znajdują się w aktach sprawy. Na spotkaniu [...] r. (protokół ze spotkania w aktach sprawy - karta 34) Burmistrz Miasta przedstawił skarżącej stanowisko gminy, proponując jednocześnie zawarcie umowy, zgodnie z którą na zasadach dobrowolności, gmina będzie partycypowała w kosztach dowozu ponoszonych przez rodziców. W ramach takiej propozycji i jej akceptacji przez skarżącą zawarto i kontynuowano stosowne umowy, będące cywilnoprawnym porozumieniem stron. Gmina wywiązywała się z przyjętych w nich zobowiązań. Z dniem 30 listopada 2019 r. umowa została rozwiązana, na skutek jej wypowiedzenia przez skarżącą, pismem z 25 października 2019 r. Zatem od 1 grudnia 2019 r. brak było podstaw do zwrotu skarżącej części kosztów dowozu dziecka do Szkoły Podstawowej nr [...] w G. . W piśmie procesowym z 7 kwietnia 2021 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę oraz wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta P. z [...] r. w przedmiocie odmowy zwrotu skarżącej kosztów dowozu syna do Zespołu Szkół Ogólnokształcących [...] Nr [...] w G. w okresie od grudnia 2019 r. do marca 2020 r. oraz o przeprowadzenie dowodu z karty informacyjnej leczenia szpitalnego z [...] r. na okoliczność doznania przez I. S. urazu [...]. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że zaskarżona czynność należy do kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc do innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nadto pełnomocnik podniósł, że skarga jest uzasadniona, ponieważ organ nie dokonał w sposób prawidłowy badania, która z placówek jest szkołą "najbliższą" w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego. Dopiero w piśmie z [...] r., sporządzonym już po pierwotnej odmowie zwrotu kosztów dowozu, opisano ofertę edukacyjną Zespołu Szkół [...] w P. Nie sposób zatem przyjąć, że organ na etapie rozpatrywania zasadności wniosku skarżącej i odmowy z [...] r. dokonał badania czy wniosek jest uzasadniony. Nadto w piśmie tym nie dokonano porównania warunków kształcenia w Zespole Szkół [...] w P. z ofertą edukacyjną Zespołu Szkół Ogólnokształcących [...] Nr [...] w G. Tym samym, organ nie dokonał ustalenia, która z placówek pozwoli najpełniej zrealizować zalecenia zawarte w orzeczeniu. Organ nie uwzględnił też okoliczności podnoszonych przez skarżącą, a dotyczących negatywnych przeżyć związanych z edukacją jej syna w Zespole Szkół [...] w P. Skarżąca wielokrotnie wskazywała w korespondencji i rozmowach z pracownikami organu na brak wystarczającego nadzoru nad dziećmi w czasie przerw, na urazy, których doznał jej syn (dowód: karta informacyjna leczenia szpitalnego z [...] r.). Pełnomocnik podkreślił, że wybór formy, w której gmina jest zobowiązana zrealizować obowiązek określony w art. 39 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe należy do rodzica. To rodzic decyduje o tym, czy dowóz do szkoły ma zapewnić gmina (art. 39 ust. 4 pkt 1) czy też dowóz ten zorganizuje sam, za zwrotem poniesionych kosztów (art. 39 ust. 4 pkt 3, a następnie art. 39a ust. 1 ustawy Prawo oświatowe). Jednocześnie przepisy nie określają terminu złożenia wniosku o zwrot kosztów dowozu. W konsekwencji, jeżeli skarżąca złożyła wniosek o zwrot kosztów dowozu za okres, w którym obowiązywało orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego jej syna oraz istniał obowiązek gminy wynikający z art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, to brak było podstaw do odmowy dokonania na rzecz skarżącej zwrotu kosztów dowozu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje: Skarga okazałą się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest czynność Wójta Gminy polegająca na odmowie zwrotu kosztów dowozu [...] dziecka skarżącej, do szkoły w G. w okresie od grudnia 2019 r. do 13 marca 2020 r. Na wstępie wyjaśnić przyjdzie, że wniosek organu o odrzucenie skargi jest niezasadny. Po pierwsze w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że odmowa zwrotu kosztów transportu i opieki w czasie przewozu [...] ucznia do szkoły jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu wskazanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 717/16 i powołane tam orzecznictwo, a także np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 409/18, publ.: CBOSA). Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 20 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 2117/20 (publ.: CBOSA), już pod rządem uprzednio obowiązującej ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, utrwalony był pogląd, że kwestia zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły, należy do drogi sądowej ze skargi do sądu administracyjnego, że podejmowane w tym zakresie czynności należą do kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. czyli do innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz że pogląd ten zachował w pełni aktualność pod rządem Prawa oświatowego. Skontrolowana czynność organu nie miała wyłącznie charakteru informacyjnego. Zawierała bowiem władczą wypowiedź w przedmiocie braku prawnej możliwości refundacji poniesionych kosztów wywołanych dowożeniem dziecka do szkoły. Po drugie nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek organu o odrzucenie skargi jako wniesionej na akt Gminy z [...]. znak [...] z uchybieniem terminu 30 dniowego o którym mowa w art 53 § 2 p.p.s.a, albowiem po jego podjęciu strona miała możliwość wystąpienia do Gminy z ponownym wnioskiem o zapewnienie jej synowi dowozu do Szkoły. Wydanie bowiem [...]r. aktu w tym zakresie przez Gminę nie oznaczało, iż strona takiej możliwości została prawnie pozbawiona. Jedynie bowiem w sytuacji, gdyby sprawa strony została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną to ponowne wydanie decyzji w tej samej sprawie byłoby niedopuszczalne i stanowiło o naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Jednak w niniejszej sprawie z takiego rodzaju rozstrzygnięciem nie mamy do czynienia . Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowił art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w roku szkolnym 2018/2019 przewidywał, po pierwsze, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia (pkt 1 ust. 4 art. 39 ustawy), a po drugie, że obowiązkiem gminy jest zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, rezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice (pkt 3 ust. 4 art. 39 ustawy). Pomiędzy stronami nie ma sporu co do wykładni wspomnianego przepisu, że przewiduje on dwie formy realizacji obowiązku przez gminę. Pierwszą formą jest zapewnienie bezpośrednio przez gminę bezpłatnego transportu i opieki, a drugą, która może mieć zastosowanie wtedy, gdy dowożenie zapewniają rodzice –zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna, przy czym o wyborze rodzaju obowiązku gminy decydują rodzice dziecka. Powyższe oznacza, że w przypadku wyboru przez rodziców drugiej z wymienionych form w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek, wójt gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna do szkoły. Inna interpretacja art. 39 ust. 4 pkt 3 ustawy – Prawo oświatowe pozostaje sprzeczności z celem systemu oświaty. System ten zapewnia w szczególności dostosowanie treści, metod i organizacji nauczania do możliwości psychofizycznych uczniów, a także możliwość korzystania z pomocy psychologiczno-pedagogicznej i [...] form pracy dydaktycznej (art. 1 pkt 5 ustawy) oraz możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną, niedostosowaną społecznie i zagrożoną niedostosowaniem społecznym, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami (art. 1 pkt 6 ustawy). Tak skonstruowany system oświaty jest rozwinięciem konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 ust. 1 Konstytucji RP) oraz obowiązku zapewnienia przez władze publiczne powszechnego i równego dostępu do kształcenia oraz tworzenia systemu indywidualnej pomocy finansowej dla uczniów (art. 70 ust.4 Konstytucji RP). Oczywiście kwestia zwrotu kosztów powinna być uregulowania w stosownej umowie. Taka umowa w sprawie zwrotu kosztów dowozu ucznia pomiędzy Gminą a skarżącą, została zawarta [...] r. Obejmowała ona okres od 1 marca 2019 r. do zakończenia zajęć w roku szkolnym 2018/2019. W § 5 umowy ustalono prawo jej wypowiedzenia przez każdą ze stron z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia, ze skutkiem na koniec miesiąca kalendarzowego. Strona z tego prawa skorzystała i 25 października 2019 r. wypowiedziała umowę ze skutkiem na 30 listopada 2019 r. Prawo do zwrotu kosztów wynika z przepisu ustawy, a następnie konkretyzuje się poprzez zawarcie umowy. Jak już wcześniej wskazano taka umowa została zawarta i to strona ją wypowiedziała. Wobec wypowiedzenia umowy przez skarżącą brak jest przesłanek do żądania zwrotu kosztów dowozu ucznia do szkoły za okres od grudnia 2019 r. do marca 2020 r. Strona wypowiadając umowę zawartą na okres roku szkolnego 2019/2020, winna liczyć się z tym, że będzie musiała ponieść koszty dowozu syna do szkoły do momentu zorganizowania przewozu przez Gminę . Podnoszone przez stronę w kolejnych pismach i w skardze skierowanej do Sądu okoliczności świadczące o konieczności pobierania edukacji przez jej syna w szkole poza miejscem zamieszkania w zasadzie nie są kwestionowane przez Gminę. Mimo ponoszonych zastrzeżeń organ uznał, że syn skarżącej powinien uczyć się w szkole w G., w konsekwencji tego została ze stroną zawarta umowa o zwrot kosztów dowozu ucznia, a następnie poinformowano stronę o zorganizowaniu dowozu ucznia do szkoły. Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.