III SA/Gl 594/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skargi D. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 29 maja 2023 r. nr SKO.OG/41.12/66/2023/11298 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z 29 maja 2023r., nr SKO. OG/41.12/66/2023/11298 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) po rozpatrzeniu odwołania D.H. (dalej: Skarżąca) postanowiło stwierdzić niedopuszczalność odwołania od pisma Burmistrza Gminy i Miasta C. (dalej: Burmistrz) nr [...] z dnia 10 marca 2023 r., którym to poinformowano Skarżącą o zasadach zapewniania niepełnosprawnym dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej placówki przedszkolnej oraz o adresie najbliższego dla jej córki przedszkola, zapewniającego realizację wszystkich zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Podstawą prawną wydanego postanowienia był art. 1 ust. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 570) i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.). Rozstrzygnięcie nastąpiło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 10 marca 2023r. Burmistrz poinformował Skarżącą, że obowiązek zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 Prawo oświatowe bezpłatnego transportu, wynika z art. 32 ust. 6 ww. ustawy oświatowej i dotyczy transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. W piśmie tym wskazał także że najbliższą placówką przedszkolną, która jest w stanie zapewnić córce Skarżącej realizację wszystkich wskazań zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego jest Przedszkole nr [...] z Oddziałem Integracyjnym "[...]" w L. przy ul. [...] (gdzie ewentualnie zainteresowana winna się zgłosić). We wniesionym w dniu 28 marca 2023 r. odwołaniu Skarżąca podniosła, że wszystkie jej córki są w spektrum autyzmu i uczęszczają do jednej placówki oświatowej, w K. - co zapewnia im poczucie bezpieczeństwa i spójność logistyczną związaną z transportem dzieci do ww. placówki. SKO po rozpatrzeniu odwołania stwierdziło jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu, powołując się na art. 127 k.p.a. SKO wskazało, że odwołanie do organu wyższego stopnia przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji. O tym, czy akt organu administracji ma charakter decyzji przesądza strona materialna i forma czynności organu administracji. W sytuacji gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a np. stanowi czynność materialno-techniczną lub cywilno-prawną, odwołanie jest niedopuszczalne. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne SKO stwierdziło, że kwestie związane ze zwrotem kosztów dojazdu niepełnosprawnego dziecka do placówki przedszkolnej nie podlegają załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a podejmowane są w zakresie czynności należących do kategorii innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ewentualna odmowa zapewnienia dziecku bezpłatnego dojazdu do przedszkola/szkoły może podlegać tylko skardze do Sądu po uprzednim wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z 21 czerwca 2023 r. (nazwanym "odwołaniem") Skarżąca wniosła skargę. Zarzuciła w niej SKO podważenie decyzji specjalistów i zapisu z Orzeczenia o Potrzebie Kształcenia Specjalnego jej córki w przedszkolu specjalnym, jakiego też nie posiada gmina. Podniosła także zarzut biurokratycznego i krzywdzącego załatwienia sprawy, w której chodzi o istotę ludzką i tak mocno już doświadczoną ze względu na spektrum autyzmu. Wszystkie córki Skarżącej są w spektrum autyzmu i uczęszczają razem do jednej placówki, dzięki czemu ich poczucie bezpieczeństwa jest o wiele większe, a tym samym efekty codziennej terapii o wiele lepsze. Rozdzielenie rodzeństwa, zmiana placówki, terapeutów spowodowałyby ogromną traumę i regres w terapii prowadzonej od wielu lat, pogorszenie stanu psychicznego i pogłębienie depresji dziecka oraz wielu stanów psychosomatycznych. Skarżącej trudno logistycznie i finansowo poradzić, zawożąc dwie córki z C. do K., trzecią z K. do R., powrócić do C. i ponownie odbyć tą samą drogę, by je wszystkie odebrać. W ramach jednej refundacji dowozu, skorzysta cała trójka dzieci, co jest ciągle pomijanym faktem. W tej sprawie Skarżąca interweniowała też u Rzecznika Praw Dziecka. Nie bez znaczenia jest także czas Skarżącej na dojazdy pomiędzy C. – R. – K. 2 razy dziennie. Skarżąca zaznaczyła także, że wybór ośrodka nie stanowi uprawnienia gminy, lecz osób, do których należy podejmowanie decyzji w imieniu dziecka. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o odrzucenie skargi w przypadku nieuzupełnienia braku formalnego skargi, ewentualnie o jej oddalenie (gdy ww. brak formalny zostanie uzupełniony na wezwanie Sądu). Wydając zaskarżone postanowienie SKO odnosiło się jedynie do tego, czy istnieją prawne przesłanki do potraktowania pisma Burmistrza z dnia 10 marca 2023 r. jako decyzji administracyjnej. W jego ocenie zapewnienie dziecku odpowiedniej formy kształcenia i związanego z tym bezpłatnego transportu do przedszkola nie odbywa się poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a tym samym ww. pisma Burmistrza w żaden sposób nie można było potraktować - tak jakby oczekiwała tego Skarżąca - jako decyzję administracyjną podlegającą kontroli instancyjnej. W swym postanowieniu SKO nie "podważało decyzji specjalistów i zapisu z Orzeczenia o Potrzebie Kształcenia Specjalnego" małoletniej córki Skarżącej i w żaden sposób nie przedłużało terminu rozpatrzenia "odwołania" Skarżącej. Po otrzymaniu tego "odwołania" wraz z aktami sprawy w dniu 9 maja 2023r., już w dniu 29 maja 2023r. wydało postanowienie, będące przedmiotem skargi. W takich stanie sprawy SKO wniosło o oddalenie skargi, jako całkowicie bezzasadnej i w całości podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w powyższych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia Skarżąca uczyniła postanowienie SKO z 29 maja 2023r., o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od pisma Burmistrza z dnia 10 marca 2023 r. Spór pomiędzy Skarżącą a SKO sprowadza się w istocie do tego, czy w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, jak orzekł organ odwoławczy czy powinna być przeprowadzona przez ten organ kontrola instancyjna, jak tego domaga się Skarżąca. Zauważyć przy tym warto, że przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia niedopuszczalności odwołania, co skutkuje stwierdzeniem, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 7, Warszawa 2021 r., C.H. BECK, str.1151-1153). Proceduralną podstawę przedmiotowego rozstrzygnięcia stanowiło unormowanie art. 134 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przywołany przepis wskazuje zatem na dwojakiego rodzaju przesłanki, których wystąpienie skutkuje tym, że organ odwoławczy nie przystępuje do ponownego rozpatrzenia sprawy w wyniku wniesionego odwołania. Są to: niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania w pierwszej kolejności dopuszczalności wniesionego odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym zaliczają się przypadki wniesienia tego środka przez osobę niemającą do tego legitymacji (przez osobę niebędącą stroną, np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się w szczególności brak możliwości wniesienia środka odwoławczego ze względu na nieistnienie ku temu podstawy prawnej, wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, czy wreszcie brak przedmiotu zaskarżenia, to jest aktu administracyjnego, decyzji w znaczeniu prawnym. Ten ostatni przypadek zachodzi także sytuacji, gdy złożony środek zaskarżenia dotyczy materialno-technicznych czynności organu niebędących decyzją. Odwołanie przysługuje bowiem - zgodnie z art. 127 k.p.a. - jedynie od decyzji wydanych przez organ pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca zakwestionowała wnosząc odwołanie pismo Burmistrza z dnia 10 marca 2023 r. SKO stwierdzając niedopuszczalność wniesionego odwołania stanął na stanowisku, że przedmiotowe pismo stanowi czynność materialno-techniczną, nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym nie przysługuje od niego odwołanie. W ocenie Sądu stanowisko SKO zasługuje na uznanie. W świetle przepisu art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że na zakwalifikowanie aktu do kategorii decyzji administracyjnych nie ma wpływu nazwa tego aktu. Istotne są natomiast te jego elementy, które pozwalają na odróżnienie decyzji administracyjnej od innych aktów administracyjnych, to jest nierozstrzygających indywidualnych spraw co do ich istoty. O istocie aktu prawnego powinna przesądzać bowiem jego treść, a nie forma. Decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę co do istoty odnosi się - co należy podkreślić - do sposobu ukształtowania sytuacji prawnej podmiotu administrowanego, na podstawie umocowania zawartego w administracyjnym prawie materialnym. Wydanie decyzji merytorycznej wiąże się z rozstrzygnięciem sprawy, czyli ukształtowaniem sytuacji prawnej podmiotów administrowanych w sferze prawa materialnego. Ze względu na wyrażoną w przepisie art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie takiej formy załatwiania określonych spraw musi być wyraźne, natomiast nie można go domniemywać (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2007 r.; sygn. akt VI SA/WA 2106/06). Natomiast z treści art. 127 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób jednoznaczny wynika, że odwołanie służy jedynie od decyzji wydanej przez organ I instancji. Wobec tego wniesienie odwołania w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że SKO prawidłowo ustaliło zaistnienie pierwszej z przesłanek określonych w art. 134 k.p.a., to jest niedopuszczalność odwołania, skoro odwołanie Skarżącej zostało przez nią wniesione od pisma Burmistrza z dnia 10 marca 2023 r., W piśmie tym organ poinformował Skarżącą o zasadach zapewniania niepełnosprawnym dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej placówki przedszkolnej oraz o adresie najbliższego dla jej córki przedszkola, zapewniającego realizację wszystkich zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Pismo to nie jest decyzją administracyjną, natomiast z treści art. 127 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób jednoznaczny wynika, że odwołanie służy jedynie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Według ugruntowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska ani art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego, ani żaden inny przepis tej ustawy nie daje podstawy do orzeczenia w formie decyzji administracyjnej o zasadach zwrotu rodzicom kosztów zapewnianego przez nich przejazdu dziecka niepełnosprawnego do placówki oświatowej lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Prawo rodziców i obowiązek gminy do zawarcia umowy, w przypadku kiedy zachodzą przesłanki określone w art. 32 ust. 6 u.p.o., wynika wprost z ustawy i nie wymaga potwierdzenia w formie odrębnej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 373/18; wyrok WSA w Bydgoszczy z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1110/20). Odmowa zapewnienia uczniom dojazdu do szkoły jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 270/17, wyrok WSA w Szczecinie z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 775/07, wyrok WSA w Olsztynie z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 149/08, wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 614/07; wyrok WSA w Warszawie z 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 369/15; wyrok WSA w Gliwicach z 18.02.2020 r., sygn. akt III SAB/Gl 303/19; wyrok WSA we Wrocławiu z 26 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 730/21). Mając na uwadze powyższe zasadnie SKO stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi niedopuszczalność odwołania natury przedmiotowej w postaci braku przedmiotu zaskarżenia. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze Sąd wskazuje, że okoliczności, które zdaniem Skarżącej przemawiają za uchyleniem zaskarżonego postanowienia w sprawie nie były przedmiotem kontroli. Zakres tego postępowania ograniczony został bowiem wyłącznie do oceny, czy od czynności materialno - technicznej jaką jest pismo Burmistrza z 10 marca 2023 r., którym to poinformował Skarżącą o zasadach zapewniania niepełnosprawnym dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej placówki przedszkolnej oraz o adresie najbliższego dla jej córki przedszkola, zapewniającego realizację wszystkich zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego przysługiwało Skarżącej odwołanie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.