III SA/Gl 524/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr SKO-L/41.6/41/2023/6019 w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 25 stycznia 2023 r. nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO organ II instancji), decyzją z 26 czerwca 2023 roku, nr SKO.L41.6/88/2023/13209, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") i art. 2, ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przez Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych w MOPS w K. (dalej: organ I instancji) nr [...] z dnia 25 stycznia 2023 r., orzekającą o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego D.C. (dalej: jako skarżąca, strona, wnioskodawca), dodatku mieszkaniowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 31 maja 2022 r. skarżąca złożyła wniosek do organu I instancji o przyznanie dodatku mieszkaniowego w którym wskazała, że zajmuje lokal mieszkalny o pow. użytkowej 63,53 m2., w tym pow. pokoi i kuchni wynosi 46,20 m2, oraz oświadczyła, że jej gospodarstwo domowe składa się z następujących 4 osób: skarżąca, A.C.(córka), N.S.(wnuczka), J.S. (wnuczka). Decyzją nr [...] z dnia 28 października 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego dodatku uznając, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w lokalu o powierzchni 63,53 m2, przez co przekracza ustawowy próg maksymalnej powierzchni na osobę, przy której przysługuje dodatek mieszkaniowy. Od ww. decyzji strona odwołała się do SKO. Natomiast w dniu 1 sierpnia 2022r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącej w którym poinformowała że jej córka A. wraz z dwójką dzieci zamieszkuje wraz z nią, prowadząc odrębne gospodarstwo. Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 20 grudnia 2022 roku, uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w sprawie należy wykazać, czy w rzeczywistości liczba osób wspólnie zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawczynią jest zgodna ze wskazaną przez nią w treści wniosku. W dniu 20 stycznia 2023r. organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono, że strony zamieszkują w jednym lokalu, ale prowadzą osobne gospodarstwa domowe, strona płaci rachunki za czynsz, prąd i częściowo za gaz, strona dopłaca 250 zł na miesiąc do opłat za czynsz i gaz , zakupy spożywcze robią osobno, gotują osobno. Córka strony A. wraz z dziećmi zajmuje jeden pokój, a strona zajmuje oddzielny pokój. Jednakże strona utrzymuje, że mieszka z córką, ale prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. W dniu 25 stycznia 2023 r., decyzją nr [...] organ I instancji ponownie orzekł o odmowie skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego. Od ww. decyzji strona odwołała się do SKO, które decyzją z dnia 28 czerwca 2023 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia poczynione na podstawie wywiadu środowiskowego, że skarżąca zamieszkuje stale wraz z jej córką i dwoma wnuczkami, lecz prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. SKO wskazało jednak, że okoliczności sprawy nie mogą przemawiać za stwierdzeniem, że skarżąca wspólnie prowadzi gospodarstwo domowe w mieszkaniu objętym wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca, wyraziła niezadowolenie z otrzymanej decyzji. Strona wskazała, że mieszka z córką i jej dziećmi w domu, ale każdy ma osobne gospodarstwo domowe. Zaznaczyła, że na skutek nie płacenia czynszu została rozwiązana umowa najmu. Wskazała, że nie jest w stanie opłacać czynszu i zarzuciła, że dotychczas dodatek mieszkaniowy był jej przyznawany. Zaznaczyła, że pracownik socjalny podczas wywiadu środowiskowego widział, że w mieszkaniu zamieszkują cztery osoby. W odpowiedziach na skargę organ II instancji wniesiono o jej oddalenie i podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. W zakresie zarzutów skargi, uznał je za bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz.1634, zwanej dalej: p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 poz. 2492), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd podejmuje także środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.sa). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a). Rozpoznając przedmiotową sprawę w tak zakreślonych granicach, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza prawo. Zasadniczą kwestią sporną w sprawie było, czy skarżąca zamieszkuje wraz z córką oraz z jej z dwójką dzieci, prowadząc odrębne gospodarstwo można uznać za stałe zamieszkiwanie i gospodarowanie w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2023.poz.1335 ze zm.). Warunki przyznawania dodatku mieszkaniowego zostały określone w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. W powołanej ustawie uzależniono możliwość przyznania dodatku mieszkaniowego od spełnienia kryterium dochodowego oraz zajmowania przez wnioskodawcę lokalu o określonej powierzchni użytkowej. Normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego jest uzależniona od liczby członków gospodarstwa domowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego, w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać dla 1 - osobowego 35 m2, a dla 2 - osobowego 40 m2. Dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% (art. 5 ust. 5 pkt 1), lub też więcej niż 50%, ale pod warunkiem, iż udział pokoi i kuchni w całej powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu nie przekroczy 60% (art. 5 ust. 5 pkt 2). Istota sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia czy skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe czy wieloosobowe (razem z córką i dwoma wnuczkami), albowiem okoliczność ta bezpośrednio wpływa na wielkość dopuszczalnej powierzchni normatywnej uprawniającej do przyznania dodatku mieszkaniowego. Rozpatrując kwestię sporną w przedmiotowej sprawie wskazać należy, że przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby (art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Art. 4 ustawy zawiera definicję gospodarstwa domowego, przez które należy rozumieć gospodarstwo prowadzone przez osoby stale razem zamieszkujące. O tym, czy ma się do czynienia z "gospodarstwem domowym" w rozumieniu tego przepisu, decydować będzie konkretny stan faktyczny. Stąd zagadnieniem kluczowym i wymagającym prawidłowych ustaleń dla rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego stanowi liczba osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym z Wnioskodawcą. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że skarżąca zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 63, 53 m2. W złożonym wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego skarżąca wskazała, że w przedmiotowym mieszkaniu zamieszkuje razem z córką i dwoma wnuczkami. Natomiast zdaniem organów obu instancji skarżąca zamieszkuje razem z córką i dwoma wnuczkami lecz sama gospodaruje w przedmiotowym lokalu. Sąd podkreślił, że głównym celem przyznawania dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkanie i podwyżki czynszów. Świadczenie to ma zatem pomóc osobie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, a spełniającej wymogi ustawy, w pokryciu kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ta zamieszkuje. Instytucja dodatku mieszkaniowego, uregulowana w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jest szczególnym świadczeniem pieniężnym wypłacanym przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 maja 1996 r. sygn. akt OPK 12/96, ONSA 1997, z. 1, poz. 10; wyrok NSA z 21 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3118/95, niepubl.; A. Mączyński, A. Proksa: "Nowe prawo lokalowe z komentarzem", Wyd. Centrum Prawne, Kraków 1994, str. 61; A. Gola, J. Suchocki: "Ustawa o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych – komentarz", Wyd. Prawnicze, Warszawa 1996, str. 88). Zasady i tryb przyznawania dodatków mieszkaniowych, zasady ustalania ich wysokości i wypłacania normują przepisy wskazanej wyżej ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W ocenie tut. Sądu w przedmiotowej sprawie organy nie działały prawidłowo i zgodnie z odnośnymi przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Art. 7 ust. 1 ustawy określa kompetencję organu wykonawczego gminy do załatwienia sprawy w przedmiocie dodatku mieszkaniowego poprzez wydanie decyzji administracyjnej, która ma charakter związany co oznacza, że w przypadku spełnienia przez stronę wymaganych warunków i ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na zakwalifikowanie danej osoby jako uprawnionej do otrzymania tego świadczenia, wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek wydać decyzję pozytywną. Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Z ustaleń organów wynika, że strona złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego 1 lutego 2023 r., w którym zaznaczyła w punkcie "tytuł prawny do zajmowanego lokalu najem". Powierzchnia użytkowa lokalu to 63,53 m2. W myśl art. 3 ust.1 ustawy o dodatku mieszkaniowym dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o którym mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o jego przyznanie średni miesięczny dochód przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy nie przekroczył w gospodarstwie: 1) jednoosobowym - 40%, 2) wieloosobowym - 30% - przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, obowiązującego w dniu złożenia wniosku, z uwzględnieniem art. 6 ust. 8 i art. 7 ust. 6. Sąd uznał, że organy prowadzące postępowanie nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz dokonały jego oceny prawnej, uznając, że nie została spełniona przesłanka przyznania dodatku mieszkaniowego, ponieważ organ I instancji w decyzji z dnia 25 stycznia 2023 r., nr [...] w żaden sposób nie wyjaśnił i uwzględnił statusu prawnego przedmiotowego lokalu mimo że w aktach sprawy jest dokument z 16 stycznia 2023 r., o rozwiązaniu umowy najmu ze skarżącą przedmiotowego lokalu tym samym organ naruszył art. 2 ust.1 i ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ponieważ w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność dotycząca statusu prawnego przedmiotowego lokalu w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego. Ponadto organy uznały, że skarżąca prowadzi wyłącznie jednoosobowe gospodarstwo domowe, co w realiach sprawy prowadziło do konieczności wydania decyzji odmawiającej przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego z uwagi na przekroczenia ustawowego progu maksymalnej powierzchni na osobę, przy której świadczenie to przysługuje. Jednakże z treści przepisów art. 4 i art. 7 ust. 3 pkt 2 ustawy z 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych wynika, że warunkiem uprawniającym do otrzymania dodatku mieszkaniowego jest faktyczne i stałe zamieszkiwanie wnioskodawcy oraz członków jego rodziny, prowadzących z nim wspólne gospodarstwo domowe, w lokalu objętym wnioskiem. Uprawnienie do dodatku mieszkaniowego związane jest z rzeczywistym użytkowaniem, gospodarowaniem lokalu. Pomimo lakoniczności skargi i niewykazania przez skarżącą, na czym polega niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem, decyzja ta nie jest prawidłowa. Poprzedzające ją postępowanie administracyjne jest dotknięte wadą, implikującą konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, jako naruszającej przepisy prawa materialnego przez ich błędną wykładnię. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organów obu instancji, w toku badania okoliczności faktycznych skoncentrowały się one na ustaleniu liczby osób w gospodarstwie domowym skarżącej. W tym zakresie przyjęto za wiarygodne oświadczenia zarówno skarżącej, jak i osób z nią wspólnie zamieszkałych. Twierdziły one, jakoby we wspólnie zajmowanym lokalu istniały co najmniej dwa odrębne gospodarstwa domowe. Takie twierdzenie, zrozumiałe u osób nie posiadających dokładniejszej wiedzy o obowiązujących przepisach prawa, jest całkowicie nie do przyjęcia dla organu administracji publicznej. Definicja gospodarstwa domowego, zamieszczona w artykule 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity: Dziennik Ustaw z 2023 roku, pozycja 1335 – ustawa ta jest dalej zwana w skrócie "u.d.m."), za fundamentalny składnik tego pojęcia uznaje wspólne zamieszkanie osób przebywających w lokalu. W przypadku najmu lokali osoby te wywodzą swoje prawa do zamieszkania z praw głównego najemcy, czyli osoby, która zawarła umowę najmu z właścicielem nieruchomości. Osoba ta, w rozumieniu ustawy, samodzielnie zajmuje lokal mieszkalny lub prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z małżonkiem i innymi osobami wspólnie z nią zamieszkałymi i gospodarującymi. Dokonując wykładni przepisu art. 4 u.d.m., organ posunął się jednak w swoich rozważaniach stanowczo za daleko, uznając za konieczną przesłankę istnienia wspólnego gospodarstwa domowego "wspólne gospodarowanie" przez wszystkich mieszkańców. Przesłanka ta, zdaniem Sądu, wynika jednak wprost z samego faktu wspólnego zamieszkania, korzystania z tych samych mediów (instalacji wodnej, kanalizacji, doprowadzenia energii elektrycznej, ogrzewania etc.) i urządzeń (kuchnia, łazienka, wspólny korytarz). Na tle dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego nie można, zdaniem Sądu, przyznać racji organom obu instancji, stwierdzającym, jakoby w jednym lokalu mieszkalnym były prowadzone dwa lub więcej odrębne gospodarstwa domowe. Ta jednak właśnie konstatacja była przesłanką odmowy przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego. Organ odwoławczy, w ślad za organem I instancji, przyjął za wiarygodne twierdzenia skarżącej i jej córek, które twierdziły, że ich gospodarstwa domowe są odrębne. Tymczasem, dokonując ścisłej wykładni przepisu art. 4 u.d.m., należy stwierdzić jednoznacznie, iż ustawodawca przyjmuje domniemanie istnienia wspólnego gospodarstwa domowego głównego najemcy i osób, które z jego praw wywodzą swoje uprawnienia do zamieszkiwania w lokalu. Co więcej, prawodawca nie wnika w sposób wewnętrznych rozliczeń pomiędzy tymi osobami. Użycie w omawianym przepisie zwrotu "wspólnie (...) zamieszkałymi i gospodarującymi nie oznacza, zdaniem Sądu, wprowadzenia koniecznej przesłanki "wspólnego gospodarowania", lecz właśnie istnienie domniemania, iż osoby wspólnie zamieszkałe z głównym najemcą gospodarują wspólnie z nim. Za taką wykładnią omawianego przepisu przemawia również przepis art. 6881 § 1 kodeksu cywilnego, wprowadzający solidarną odpowiedzialność tych osób względem właściciela lokalu za zapłatę czynszu i innych należnych opłat. Solidarna odpowiedzialność nie jest uzależniona od wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego przez wszystkich mieszkańców, lecz wyłącznie od faktu wspólnego zamieszkiwania. Postulat racjonalności rozstrzygnięć prawodawczych wymaga przyjęcia, że ta sama przesłanka winna być brana pod uwagę przy ustalaniu liczby osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe, i że występuje tutaj domniemanie co najmniej faktyczne. Opierając rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji na ustaleniu, jakoby skarżąca nie prowadziła wspólnego gospodarstwa domowego z osobami, które wywodzą swoje uprawnienia z jej prawa do najmu, organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni przepisu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie dostrzegając istnienia opisanego wyżej domniemania, i opierając ustalenia faktyczne na gołosłownych oświadczeniach stron. Organ mógł, i powinien był, dokonać ustaleń faktycznych co do istotnych okoliczności sprawy, jednakże winien był działać w granicach dozwolonej i racjonalnej wykładni. Przekroczenie tych granic doprowadziło do wewnętrznej sprzeczności pomiędzy nader ubogim materiałem dowodowym sprawy i treścią sentencji decyzji oraz jej uzasadnieniem. Reasumując stwierdzić należy, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, w konsekwencji czego Sąd uznał, że organy nie ustaliły kompletnego stanu faktyczny sprawy i nie dokonały prawidłowej interpretacji przepisów, dotyczących kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. W wyniku czego organy przedwcześnie stwierdziły, że nie zostały spełnione warunki przyznania przedmiotowego świadczenia. W konsekwencji stwierdzić należało, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, poprzez ich nieprawidłową wykładnię, a w następstwie tego organy naruszyły art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i wymienione naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dotyczyło ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia wniosku skarżącej inicjującego postępowanie administracyjne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazania dotyczące konieczności uzupełnienia ustaleń i przeprowadzenia analizy okoliczności faktycznych we wskazanym wyżej zakresie i na tej podstawie wyda rozstrzygnięcie. Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.