III SA/Gl 339/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia NSA Krzysztof Wujek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 marca 2023 r. nr SKO.L/41.6/27/2023/4038/ w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżaną decyzję.

Zaskarżoną decyzją z8 marca 2023 r. Nr SKO-L/41.6/27/2023/4038 Samo-rządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania L. S. (dalej: Wnioskodawczyni, Strona, Skarżąca) od decyzji z 17 stycznia 2023 r., nr [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przez Starszego Inspektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. (dalej: MOPS, organ I instancji), w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego - utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W podstawie prawnej SKO wskazało na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.. Dz. U. z 2022r., poz. 2000 ze zm.; k.p.a.) oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 570). W uzasadnieniu przedstawiło stan faktyczny i argumentacje prawną. Podkreśliło, że w kwietniu 2022 r. Strona złożyła wniosek o dodatek mieszkaniowy, w którym zarządca budynku tj. K. TBS potwierdził wydatki za marzec 2022 r. w wysokości 1332,78 zł. W trakcie wywiadu środowiskowego Wnioskodawczyni oświadczyła m.in., że kwota wydatków jaką poniosła w miesiącu marcu tytułem opłat za zajmowany lokal wynosiła 800 zł. W związku z rozbieżnościami dotyczącymi faktycznej kwoty poniesionych wydatków w miesiącu marcu 2022 r. wystosowano pismo do zarządcy z prośbą o wyjaśnienie powyższej różnicy. Z odpowiedzi wynikało, że zarządca we wniosku podał kwotę należną do zapłaty, a nie faktycznie poniesioną; potwierdził, że Strona 9 marca 2022 r. wpłaciła do TBS sumę 800 zł, a 30 maja 2022 r. została z najemcą podpisana ugoda na spłatę w ratach zadłużenia. Ponadto zarządca ponownie uznał, że kwota wykazana w punkcie 12 wniosku tj. 1332,78 zł jest kwotą prawidłową. W wyniku kolejnej prośby o prawidłowe wypełnienie wniosku i wykazanie kwoty faktycznie poniesionych wydatków w miesiącu marcu 2022 r. TBS wyjaśnił, że wpłata 800 zł została zaliczona na poczet najdawniej wymagalnego czynszu i opłat tj. za styczeń 2022 r. w wysokości 775,61 zł oraz luty w wysokości 24,39 zł. Dalej SKO zaakcentowało, że Strona dodatkowo dołączyła do akt sprawy wykaz z 16 września 2022 r. wystawiony przez TBS dotyczący wpłat za opłaty, potwierdzający dokonanie wpłaty w dniu 9 marca 2022 r. w wysokości 800 zł oraz ugodę z 30 maja 2022 r. dotyczącą spłaty długu w ratach. Zatem na podstawie powyższych okoliczności organ I instancji wydał decyzję odmawiającą przyznania dodatku mieszkaniowego, z uwagi na fakt, że w miesiącu marcu 2022 r. strona nie poniosła wydatków za zajmowany lokal, ponieważ wpłacona kwota została zaliczona przez zarządcę na poczet zaległości czynszowych. W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO uchyliło decyzję MOPS i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia celem ustalenia wydatków na mieszkanie. W związku powyższym MOPS wezwał Wnioskodawczynię do przedłożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy w szczególności punktu 12 - łącznej kwoty wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc tj. marzec 2022 r. oraz załącznika - dodatkowe informacje - niezbędne do wydania decyzji, na którym zarządca winien wykazać wysokość faktycznie poniesionych przez wnioskodawcę wydatków na mieszkanie w miesiącu marcu 2022 r. Strona 11 stycznia 2023 r. dostarczyła druki potwierdzone przez zarządcę w ten sam sposób co pierwotnie, czyli wykazując wydatki w kwocie 1332,78 zł. MOPS, po analizie całości zebranego materiału dowodowego, ponownie decyzją z 17 stycznia 2023 r. odmówił Stronie przyznania wnioskowanego dodatku mieszkaniowego argumentując, że zarządca we wniosku potwierdził wydatki jakie najemca jest zobowiązana pokryć, a nie te, które fatycznie uiściła, co potwierdza korespondencja znajdująca się w aktach sprawy, a w szczególności wykaz wpłat z 16 września 2022 r. i pismo z informacją, że wpłata z 9 marca 2022 r. w wysokości 800 zł została zaliczona na poczet najdawniej wymagalnego czynszu. W odwołaniu Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że poniosła faktycznie wydatki za mieszkanie za miesiąc marzec 2022 r. Rozpoznając ponownie sprawę w trybie odwoławczym SKO nie uwzględniło zarzutów Strony i zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Cytując uregulowania ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1335; dalej: u.d.m.) podkreśliło, że ustalając prawo do dodatku mieszkaniowego należy uwzględnić wydatki związane z zajmowanym lokalem mieszkalnym faktycznie poniesione w miesiącu poprzedzającym dzień złożenia wniosku, udokumentowane dowodem wpłat. Zatem organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż dodatek mieszkaniowy nie przysługuje, bowiem ustawodawca nie przewidział żadnych odstępstw od ustalonych warunków przyznania dodatku mieszkaniowego. Kwestionując prawidłowość powyższej decyzji ostatecznej Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wskazując na spełnianie ustawowych przesłanek warunkujących otrzymanie dodatku mieszkaniowego. Podkreśliła faktycznie ponoszone koszty lokalu; uiszczenie wszystkich zaległości do przed datą wywiadu środowiskowego i wydaniem decyzji; brak podstaw do odmowy dodatku. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2023 r., poz. 1634; zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Nadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1). Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem rozstrzygnięcie w tej sprawie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa procesowego i w konsekwencji materialnego. W przedmiotowej sprawie spór sprowadza się do zasadności odmowy Skarżącej wnioskowanego dodatku mieszkaniowego i ustalenia faktycznie ponoszonych opłat za lokal. Wskazać należy, że dla prawidłowego ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego niezbędne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w tym wysokości dochodu wnioskodawcy za okres ostatnich 3 miesięcy przed złożeniem wniosku; różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą wydatków poniesionych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 3 wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Ponadto z art. 7 ust. 1 wynika, że do wniosku o dodatek mieszkaniowy dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz dokumenty potwierdzające wysokość ponoszonych w miesiącu poprzedzającym dzień złożenia wniosku wydatków związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Należy także wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych rozważana była kwestia uwzględniania przy naliczaniu dodatku mieszkaniowego wysokości niedopłat. Wskazuje się, że w odniesieniu do wydatków - inaczej niż w przypadku dochodów (art. 7 ust. 1 u.d.m.) - ustawa nie wskazuje za jaki okres wydatki podlegają uwzględnieniu przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego poprzestając na ogólnej formule, że chodzi o świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (art. 6 ust. 3 u.d.m.). Z kolei na zasadzie art. 6 ust. 4 ustawy wymieniono wydatki, o których mowa w ust. 3, takie jak: czynsz, opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, inne niż wymienione opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. Z kolei w ust. 4a art. 6 ustawy wskazano, że nie stanowią wydatków wydatki poniesione z tytułu ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów oraz opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego na cele bytowe. Natomiast regulacja pkt 12 załącznika nr 1 powinna być traktowana jako regulacja porządkowa, zaś wydatki na lokal - jeśli istnieją podstawy do wyliczenia ich w innej wysokości niż potwierdzona przez zarządcę budynku w pkt 12 ww. wzoru - należy uwzględniać przy obliczeniu dodatku mieszkaniowego. Dlatego zgodzić się należy z poglądem, że z istoty świadczenia, jakim jest dodatek mieszkaniowy, wynika, aby dotyczył on kosztów bieżących, które obciążają uprawnionych w dniu złożenia wniosku oraz w okresie wypłacania dodatku. Natomiast ustalenia, jakie to konkretnie koszty "obciążają" uprawnionego w dniu złożenia wniosku lub w okresie wypłacania dodatku należy dokonywać z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy, z uwzględnieniem zasad sprawiedliwości społecznej - art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483, Konstytucja RP) (vide: wyrok z dnia 11 stycznia 2018 r., II SA/Go 1041/17; z 17 maja 2018 r., II SA/Bk 149/18). W konsekwencji należy więc stwierdzić, że tylko do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie prawa materialnego, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione; dowodów, na których się oparł; przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z kolei uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Winno być ono dla strony przekonujące (art. 11 k.p.a.), gdyż ma ona prawo znać argumenty i przesłanki wydanej. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Uzasadnienie powinno być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Poza tym zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest tak samo jak organ I instancji (stosownie do treści art. 140 k.p.a.) związany art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc rozstrzygnąć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy w prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji postępowaniu administracyjnym. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega zatem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy zobligowany jest przy tym do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów oraz rozpoznania sprawy w jej całokształcie w sposób określony przepisami procedury administracyjnej. Tym samym organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu lub piśmie. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania, ewentualnie dalszych pism stron oraz ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyroki NSA z 23 kwietnia 2001 r., IV SA 501/99; z 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00; wyroki WSA w Warszawie z 7 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 441/07; z 4 października 2006 r., VI SA/Wa 1409/06; K. Glibowski /w/ R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), K.p.a., Komentarz, C.H. Beck 2014, s.73-74). Dlatego też decyzja organu odwoławczego niespełniająca tego rodzaju standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny decyzji I instancji, jeśli organ II instancji w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu odwoławczym, godziłoby to bowiem we wspomnianą zasadę dwuinstancyjności wynikająca z art. 15 k.p.a., podniesioną zresztą do rangi konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za niego podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84; wyrok WSA Warszawie z 17 lutego 2010 r., VIII SA/Wa 672/09 ). Konkludując powyższe rozważania należało więc stwierdzić, że organ odwoławczy winien szczegółowo przeanalizować okoliczności sprawy i dokonać ponownego, niezależnego od organu pierwszoinstancyjnego, jej rozpatrzenia oraz szczegółowo przedstawić motywy dokonanej subsumpcji. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja nie spełnia wskazanego wymogu, bowiem jest niepełna, a przez to nieprzekonująca. SKO poprzestało na stwierdzeniu, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji, iż dodatek mieszkaniowy nie przysługuje, a wydanie decyzji odmawiającej prawa do świadczenia jest uzasadnione. W szczególności nie wyjaśniło dlaczego podzieliło pogląd organu I instancji, że kwota 800 zł dodatku mieszkaniowego została zaliczona na poczet zaległości czynszowych i tym samym pozbawia Skarżącą prawa do dodatku na wnioskowany miesiąc, skoro w analogicznym stanie faktycznym SKO wydało 21 grudnia 2022 r. decyzję kasatoryjną nakazującą dokładne ustalenie wydatków na mieszkanie. Różnica w ponownie zebranym materiale dowodowym obejmuje wyłącznie dokument, który w związku z wezwaniem przez MOPS (po w/w decyzji kasacyjnej) Wnioskodawczyni przedłożyła tj. wniosek o dodatek mieszkaniowy, na którym w punkcie 12 - łącznej kwoty wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc tj. marzec 2022 r. oraz załącznika - dodatkowe informacje - zarządca wykazał wysokość faktycznie poniesionych przez wnioskodawcę wydatków na mieszkanie w miesiącu marcu 2022 r. w kwocie 1332,78 zł. Z powyższego dowodu więc wynika jakie konkretnie koszty czynszu za lokal poniosła Strona w spornym miesiącu. Nadto – jak akcentuje Strona w skardze – na datę wywiadu środowiskowego i dzień orzekania przez MOPS zaległości zostały spłacone. Wskazać także należy na istnienie spisanej ugody, która kształtuje pomiędzy Skarżącą i administratorem lokalu - TBS – stosunek, zgodnie z którym Skarżąca zobowiązana jest do płacenia bieżących należności czynszowych i innych opłat oraz do spłacania zaległości zgodnie z określonymi warunkami. Zatem należało uznać, że ani względy celowości u.d.m., ani zasadności przyznawania świadczeń osobom w trudnej sytuacji bytowej, ani żadne inne nie przemawiają za tym, by pozbawiać uprawnienia do dodatku mieszkaniowego taką osobę. Trudno bowiem sądzić aby takie motywowanie działań osób nie radzących sobie ze spłatą zobowiązań czynszowych, ale wywiązujących się z postanowień ugody zawartej z zarządcą lokalu, było intencją ustawodawcy w u.d.m. Kwestie te zupełnie nie zostały rozważone przez organy obu instancji. Poza tym według przepisu art. 7 ust. 11 u.d.m. w wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania decyzji, o której mowa w zdaniu pierwszym, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. W wypadku uregulowania należności w terminie określonym w zdaniu drugim wypłaca się dodatek mieszkaniowy za okres, w którym wypłata była wstrzymana. Natomiast zgodnie z ust. 13 w celu weryfikacji informacji i danych zawartych we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i w deklaracji, o której mowa w ust. 1, oraz w oświadczeniu, o którym mowa w ust. 2, organ może wezwać wnioskodawcę do przekazania dodatkowych dokumentów potwierdzających te informacje i dane, wyznaczając termin nie krótszy niż 14 dni. Organ może odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego w przypadku niedostarczenia wskazanych dokumentów w wyznaczonym terminie. Konkludując powyższe uwarunkowania faktyczne i prawne należało zatem stwierdzić, że przedstawione przez organy okoliczności, z racji wskazanych wyżej wątpliwości - w ocenie Sądu - nie pozwalają uznać, że odmowa wnioskowanego świadczenia została prawidłowo orzeczona. Tym samym więc brak rzetelnego przeanalizowania kluczowych dla sprawy okoliczności mógł mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ----------------------- 8