III SA/Gl 431/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Protokolant Nikola Bartosik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2026 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Czeladzi z dnia 30 września 2024 r. nr VI/76/2024 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na terenie gminy Czeladź 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Rady Miejskiej w Czeladzi na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. w W. (dalej skarżąca) jest uchwała Rady Miasta w Czeladzi w przedmiocie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. W dniu 30 września 2024 r. Rada Miejska w Czeladzi podjęła uchwałę nr VI/76/2024 w sprawie zmiany uchwały w przedmiocie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na terenie gminy Czeladź (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 9 października 2024 r., poz. 6672, dalej również Uchwała), dodającą w § 4 uchwały Nr XXIV/378/2012 Rady Miejskiej w Czeladzi z dnia 23 lutego 2012 r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na terenie gminy Czeladź, ust. 3 o następującym brzmieniu: "Grzebowisko lub spalarnia zwłok zwierzęcych i ich części może być zlokalizowana w odległości nie mniejszej niż 300 m od istniejących budynków mieszkalnych, bądź terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową (mierzonej jako najkrótszy odcinek od granicy terenu rzeczywiście zajętego pod prowadzenie przedmiotowej działalności)." 2. Skargę na Uchwałę do WSA w Gliwicach złożyła [...] Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca), zaskarżając ją w całości, tj. w zakresie w którym dodaje do uchwały Rady Miejskiej w Czeladzi z dnia 23 lutego 2012 r. Nr XXIV/378/2012 (...) § 4 ust. 3". W skardze zarzucono: 1) istotne naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Gmina posiada kompetencję prawodawczą do ustalenia, że spalarnia zwłok zwierzęcych i ich części może być zlokalizowana w odległości nie mniejszej niż 300 m od istniejących budynków mieszkalnych, bądź terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową (mierzonej jako najkrótszy odcinek od granicy terenu rzeczywiście zajętego pod prowadzenie przedmiotowej działalności), tj. naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2017 r. poz. 1289, dalej: u.c.g.); 2) istotne naruszenie zasad prawa polegającą na braku uzasadnienia i racjonalnych przesłanek np. względami sanitarnymi, zapewnieniem stosownych warunków technicznych i organizacyjnych dla prowadzenia tego typu działalności w sposób bezpieczny dla ludzi i środowiska, ochrony przyrody, czy minimalizujące ewentualne konflikty lokalne i potencjalne uciążliwości które mogłyby powstać wskutek prowadzenia grzebowiska, powodujące zbyt daleko idące, nieracjonalne i nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji i RP), zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także zasadą wolności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji). Nałożenie na przedsiębiorców wymogów ograniczających wolność działalności gospodarczej, dyskryminujących i ograniczających konkurencję, a tym samym sprzecznych z zasadą wolności gospodarczej, zapisaną w art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646) bez uzasadnionego wyważenia chronionych dóbr. Skarżąca wyjaśniła, że posiada tytuł prawny do nieruchomości położonej przy ul. [...] w C. i w ramach swojej działalności gospodarczej zamierza prowadzić działalność w postaci spalarni zwłok zwierzęcych. Do skargi załączone zostały dokumenty w postaci odpisu z księgi wieczystej nieruchomości; wypisu z kartoteki budynków wydanego przez Starostę B. dla nieruchomości skarżącej; wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Gminy i Miasta Czeladź w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych z 30 września 2024 r.; decyzji Starosty B. z 6 września 2023 r. udzielającej prowadzącemu instalację pozwolenia na dopuszczalną wielkość, rodzaje oraz warunki emisji zanieczyszczeń do powietrza z instalacji eksploatowanych przez skarżącą na ww. nieruchomości; sprawozdania z badań sporządzonego przez [...] N. D. dotyczącego nieprzekraczania jakichkolwiek norm w zakresie emisji w miejscu prowadzenia działalności skarżącej w W. piecami SB-AB i A50 IC, które mają zostać wykorzystane w nowej lokalizacji na terenie miejscowości Czeladź. 3. Postanowieniem z 22 maja 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 1015/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę skarżącej na Uchwałę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a jej własną, indywidualną sytuacją prawną. 4. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia WSA w Gliwicach złożyła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że nie nastąpiło konkretne naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez Uchwałę. 5. NSA postanowieniem z dnia 27 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 2462/25 uchylił ww. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 22 maja 2025 r. i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut kasacyjny niewłaściwego zastosowania art. 101 ust. 1 u.s.g. z powodu błędnego przyjęcia przez Sąd, że w tej sprawie skarżąca nie wykazała, że zaskarżona Uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. NSA wskazał, że w świetle treści art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. 2024 poz. 399; dalej: u.c.g.) na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Zezwolenie wydaje się na wniosek przedsiębiorcy, a jego uzyskanie warunkowane jest spełnieniem wymagań określonych przez Radę Gminy w drodze uchwały (art. 7 ust. 3 u.c.g.). Ustawodawca upoważnił organ stanowiący gminy do określenia, w formie uchwały "wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca" ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4 u.c.g. Uchwała wydana na podstawie art. 7 ust. 3 u.c.g. stanowi akt prawa miejscowego, gdyż w sposób władczy określa kryteria udzielania zezwoleń (decyzji administracyjnych) oraz ingeruje w zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Czyni to w sposób abstrakcyjny i generalny (bez wskazania konkretnego adresata), a więc w sposób typowy do aktu normatywnego. W niniejszej sprawie podjętą na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 3 u.c.g. Uchwałą wprowadzono ograniczenie, zgodnie z którym przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych powinien zapewnić odległość grzebowiska i spalarni nie mniejszą niż 300 m od istniejących budynków mieszkalnych, bądź terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową (mierzonej jako najkrótszy odcinek od granicy terenu rzeczywiście zajętego pod prowadzenie przedmiotowej działalności). Skarżąca w ramach swojej działalności gospodarczej prowadzi obecnie m.in. na terenie Warszawy spalarnię zwłok zwierzęcych i zamierzała rozpocząć działalność w postaci spalarni zwłok zwierzęcych także w miejscowości Czeladź. Skarżąca do skargi załączyła dokumentację w postaci odpisu z księgi wieczystej nieruchomości w Czeladzi; wypisu z kartoteki budynków wydanego przez Starostę B. dla nieruchomości skarżącej; wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Gminy i Miasta Czeladź w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych z 30 września 2024 r.; decyzji Starosty B. z 6 września 2023 r. udzielającej prowadzącemu instalację pozwolenia na dopuszczalną wielkość, rodzaje oraz warunki emisji zanieczyszczeń do powietrza z instalacji eksploatowanych przez skarżącą na ww. nieruchomości; sprawozdania z badań sporządzonego przez [...] N. D. dotyczącego nieprzekraczania jakichkolwiek norm w zakresie emisji w miejscu prowadzenia działalności skarżącej w W. piecami SB-AB i A50 IC, które mają zostać wykorzystane w nowej lokalizacji na terenie miejscowości Czeladź. W dniu podjęcia Uchwały, a przed jej opublikowaniem w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 9 października 2024 r., skarżąca złożyła wniosek do Burmistrza Miasta Czeladź o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Gminy i Miasta Czeladź w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych. W ocenie NSA przedłożone przez skarżącą dokumenty, w tym w szczególności wniosek do Burmistrza Miasta Czeladź z 30 września 2024 r. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Gminy i Miasta Czeladź w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych oraz odpis z księgi wieczystej nieruchomości w Czeladzi, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ujawnia i potwierdza interes prawny skarżącej, który stanowi źródło legitymacji do wywiedzenia niniejszej skargi. W momencie złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Gminy i Miasta Czeladź w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych, jak i w chwili zakupu nieruchomości na terenie Gminy i Miasta Czeladź, obowiązywała uchwała Nr XXIV/378/2012 Rady Miejskiej w Czeladzi z dnia 23 lutego 2012 r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na terenie gminy Czeladź, która nie przewidywała żadnych ograniczeń w zakresie odległości od istniejących budynków mieszkalnych, bądź terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową. Zaskarżona Uchwała, regulując kwestię lokalizacji spalarni zwłok zwierzęcych, w sposób bezpośredni ustanowiła ograniczenia w prowadzeniu działalności, co do której skarżąca rozpoczęła proces inwestycyjny na terenie gminy, o czym świadczą jej działania poparte przedstawioną w skardze dokumentacją, odpowiadającą m.in. wymogom wynikającym z art. 8 u.c.g. dotyczącym wniosku o udzielenie zezwolenia. Kwestionowane postanowienie zaskarżonej Uchwały pozostaje w związku z indywidualnym interesem prawnym skarżącej i powoduje dla niej następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień. Skarżąca jest właścicielem nieruchomości na terenie Gminy Czeladź. Określając przedmiot i obszar działalności we wniosku do Burmistrza Miasta Czeladź o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Gminy i Miasta Czeladź w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych skarżąca wskazała, że posiada tytuł prawny do nieruchomości wpisanej do rejestru ksiąg wieczystych prowadzonego przez Sąd Rejonowy w C. IV Wydział Ksiąg Wieczystych Numer Księgi: [...]. Zaskarżony przepis Uchwały reguluje kwestię lokalizacji spalarni zwłok zwierzęcych, czyli niewątpliwie w sposób bezpośredni ustanawia ograniczenia w prowadzeniu działalności, na poczet której skarżąca rozpoczęła już proces inwestycyjny. Zaskarżona uchwała ingeruje zatem w prawo własności skarżącej, ograniczając ją w możliwości przeznaczenia będącej jej własnością nieruchomości dla realizacji zamierzonego celu gospodarczego. Występujący z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Gminy i Miasta Czeladź spalarni zwłok zwierzęcych niewątpliwie posiada interes prawny w skarżeniu przedmiotowej uchwały ograniczającej odległość grzebowiska i spalarni od istniejących budynków mieszkalnych, bądź terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową. Błędne jest zatem twierdzenie WSA w Gliwicach, że w niniejszej sprawie brak jest realności interesu prawnego skarżącej. Złożony przez skarżącą wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Gminy i Miasta Czeladź w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych, jak również pozostałe dokumenty niezbędne skarżącej do podjęcia tego rodzaju działalności przesądzają o tym, że interes prawny skarżącej nie ma charakteru przyszłego i hipotetycznego. W niniejszej sprawie niewątpliwie zachodzi związek między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem dotyczącym wprowadzenia ograniczenia w zakresie odległości grzebowiska i spalarni od istniejących budynków mieszkalnych bądź terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, a własną indywidualną sytuacją prawną skarżącej, wynikającą z przepisów prawa administracyjnego. Reasumując, NSA uznał, że skarżąca ma legitymację skargową do zaskarżenia Uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co, następuje: Skargę należało uwzględnić. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że rozpoznając przedmiotową skargę związany był wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 2462/25. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2022r., sygn. akt I FSK 1346/22). Pojęcie "wykładni prawa", użyte w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" obejmuje interpretację przepisów materialnych i procesowych oraz ocenę zasadności ich zastosowania jako podstawy wydania decyzji administracyjnej. Przez ocenę prawną rozumie się natomiast wykładnię istotnych treści przepisów oraz sposób ich stosowania w konkretnej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję tej oceny i określają sposób działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy, ukierunkowany na uniknięcie wcześniejszych uchybień (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 598/17). Zatem w sprawie przesądzone zostało, że skarżąca ma legitymację skargową do zaskarżenia uchwały Rada Miejska w Czeladzi z dnia 30 września 2024 r. nr VI/76/2024 w sprawie zmiany uchwały w przedmiocie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wskazana powyżej regulacja nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd. Przesłanki dookreślające kompetencję sądu w tym zakresie, na gruncie kontrolowanej sprawy, ustanawia art. 91 u.s.g. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wadach uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (wskazano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r.; sygn. akt II SA/Wr 1459/97 a także publikację: Z. Kmieciaka, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 4 u.c.g. na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Zezwolenie wydaje się na wniosek przedsiębiorcy, a jego uzyskanie warunkowane jest spełnieniem wymagań określonych przez radę gminy w drodze uchwały (art. 7 ust. 3 u.c.g.). Ustawodawca upoważnił organ stanowiący gminy do określenia, w formie uchwały "wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca" ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4 u.c.g. W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Powyższe kompetencje organów samorządu terytorialnego reguluje art. 40 ust. 1 u.s.g. Z wymienianych unormowań wynika charakter prawny aktów prawa miejscowego. Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, czyli nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2009 r.; sygn. akt II OSK 1256/09). Co istotne, realizując kompetencję, organ stanowiący musi zatem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. W doktrynie i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Przyjmuje się zgodnie, że powinny być one interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji organu w drodze analogii (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r.; sygn. akt II OSK 2434/14). W postanowieniu składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2005 r. (sygn. akt WK 22/04; publ. OSNKW 2005 r., nr 3, poz. 29) podkreślono, że organ władzy publicznej ma obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej, uprawniającej go do działania, a niedopuszczalne jest poprzestawanie tylko na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających kompetencje ogólne (...). Zgodnie z art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 647 ze zm.), dalej: "P.o.ś.", przez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Stosownie zaś do art. 3 pkt 11 P.o.ś. przez oddziaływanie na środowisko rozumie się również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Przy ocenie, czy dane przedsięwzięcie może niekorzystnie oddziaływać na środowisko naturalne, czy też nie, rozstrzygające znaczenie ma to, czy ma ono status przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 112 ze zm.), dalej: "ustawa środowiskowa". Przepisy ustawy środowiskowej wyodrębniły dwa rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W wydanym na podstawie art. 60 ww. ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.) spalarni zwłok zwierzęcych i ich części nie ujęto jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Jedynie grzebowiska zwłok zwierzęcych ujęto jako przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – zgodnie z § 3 pkt 76 ww. rozporządzenia. W konsekwencji powyższego realizacja spalarni zwłok zwierzęcych i ich części nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej (art. 71 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy środowiskowej). W świetle przepisów ustawy środowiskowej przedsięwzięcie w postaci spalarni zwłok zwierzęcych jest więc przedsięwzięciem o zdecydowanie ograniczonym, w pełni przewidywalnym wpływie na środowisko. Sąd zwraca uwagę na treść § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określania, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie pod cmentarze (Dz. U. z 1959 r., Nr 52, poz. 315), wedle którego odległość cmentarzy od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych powinna wynosić co najmniej 150 m. Podobnie w rozporządzeniu dotyczącym szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. z 2022 r., poz. 175) ustawodawc również zastrzegł, że schronisko dla zwierząt powinno być zlokalizowane w miejscu oddalonym co najmniej o 150 m od siedzib ludzkich, obiektów użyteczności publicznej (...). Natomiast dla prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych ustawodawca nie wprowadził żadnych zastrzeżeń co do odległości od budynków mieszkalnych. W ocenie Sądu ustanowiony wymóg zachowania minimalnej odległości 300 m spalarni zwłok zwierzęcych od istniejących budynków mieszkalnych, bądź terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową (mierzonej jako najkrótszy odcinek od granicy terenu rzeczywiście zajętego pod prowadzenie przedmiotowej działalności) nie odpowiada uprawnieniu rady przyznanym przez ustawę w tym zakresie. W ocenie Sądu gmina nie ma podstawy prawnej do ograniczania konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji) poprzez wprowadzenie arbitralnych stref ochronnych. Nie wiadomo w istocie z czego taka odległość od zabudowań mieszkalnych (a nie np. 250 m, czy 400 m) wynika. Nie przedstawiono żadnych rzeczowych argumentów odnoszących się do oddziaływania spalarni na środowisko. Ograniczenia praw i wolności przedsiębiorcy muszą być proporcjonalne do realnego zagrożenia. Skoro prawo krajowe nie uważa spalarni za obiekt wymagający decyzji środowiskowej, to narzucenie jej 300-metrowego bufora bez wyraźnej przyczyny jest środkiem nieproporcjonalnym (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Tymczasem w uzasadnieniu Uchwały wskazano ogólnie, że działalność polegająca na wprowadzeniu grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych ich części jest działalnością wrażliwą która wymaga kontroli/regulacji z uwagi na ochronę zdrowia i życia ludzi a także ochronę środowiska i przyrody, w szczególności w przypadku awarii lub nieprawidłowego działania. Zatem ważny interes publiczny polegający na ochronie wartości ustawowo chronionych jak życie i zdrowie ludzkie ochrona środowiska i przyrody, zapobieżenie lokalnym konfliktom na tle prowadzenia grzebowiska i spalarni oraz potencjalnym uciążliwościom, które niesie za sobą funkcjonowanie grzebowiska i spalarni uzasadniają wprowadzenie wymogu zachowania odpowiedniej odległości od budynków mieszkańców. Zdaniem Sądu lokalizacja spalarni zwłok zwierzęcych powinna być determinowana przez Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego oraz decyzje Starosty określającą wielkość, rodzaje oraz warunki emisji zanieczyszczeń do powietrza przez instalacje wykorzystywane przez spalarnie. Skarżąca otrzymała decyzję Starosty z dnia 6 września 2023 r. ustalającą dopuszczalną wielkość, rodzaje oraz warunki emisji zanieczyszczeń do powietrza z instalacji eksploatowanych przez skarżącą na działce przy ulicy [...] (zob. też wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z dnia3 października 2024 r., sygn. akt II SA/Go 432/24, CBOSA). Sąd podziela pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 3 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 24/23, że realizacja delegacji ustawowej nie może być wykonywana z naruszeniem porządku prawnego, w szczególności zasad konstytucyjnych. Wobec powyższego, wydanie aktu prawa miejscowego w swej treści naruszającego Konstytucję oznaczać musi jednoczesne przekroczenie normy upoważniającej, a w związku z tym również art. 94 Konstytucji. Mimo przyznanej samorządowi terytorialnemu, a uzasadnionej ustrojowo dużej samodzielności w stanowieniu prawa miejscowego, należy pamiętać, że wola mieszkańców nie jest wyłącznym źródłem władzy samorządowej. Źródłem władzy i odrębności samorządu terytorialnego są pozytywne unormowania prawne, czyli normy Konstytucji i ustaw (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r.; sygn. akt W 10/93; publ. OTK nr 1994/2, poz. 46; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 1998 r.; sygn. akt K 17/98; publ. OTK nr 1998/4, poz. 48). Samorząd wykonuje samodzielnie zadania publiczne, ale na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tego względu prawo miejscowe samorządu terytorialnego nie może być rozpatrywane wyłącznie jako wyraz woli mieszkańców. Wspólnoty samorządowe działają w ramach państwa, chociaż są odrębnymi układami kompetencyjnymi, stanowią jednak części składowe mechanizmu państwowego. Dlatego samorząd terytorialny musi działać w ramach powszechnie obowiązującego prawa (zob. w tej materii prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2023 r.; sygn. akt IV SA/Wa 972/23). Należy również zauważyć, iż obowiązująca od kilkunastu lat uchwała Nr XXIV/378/2012 Rady Miejskiej w Czeladzi z dnia 23 lutego 2012 r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na terenie gminy Czeladź, nie zawierała sztywnych ograniczeń odległościowych (w metrach), a Uchwała została podjęta dopiero kiedy skarżąca złożyła wniosek do Burmistrza Miasta Czeladź o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Gminy i Miasta Czeladź w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych. Skarżąca argumentowała, że tak restrykcyjny zapis wymóg uniemożliwia w praktyce prowadzenie działalności gospodarczej w postaci spalarni na terenie gminy Czeladź i no to nawet w miejscu do tego przeznaczonym w Miejscowym Planie Zagospodarowanie Przestrzennego, czyli w nieruchomości skarżącej przy ul. [...]. Do tego, jakże istotnego argumentu gmina się nie odniosła rzeczowo. Wskazała jedynie ogólnie, że nie jest to duża odległość i prowadzenie tego rodzaju działalności na terenie gminy, przy zachowaniu buforu 300 m jest możliwe w wielu lokalizacjach. Reasumując, Uchwała wydana została z istotnym naruszeniem art. 7 ust. 3 u.c.p.g. i Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził jej nieważność. O kosztach orzeczono na podstawie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 797, na którą składa się wpis (300 zł) koszty zastępstwa procesowego pełnomocnika skarżącej (480 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł).