II GSK 2462/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 maja 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 1015/24 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Czeladzi z dnia 30 września 2024 r. nr VI/76/2024 w przedmiocie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

I W dniu 30 września 2024 r. Rada Miejska w Czeladzi podjęła uchwałę nr VI/76/2024 w sprawie zmiany uchwały w przedmiocie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na terenie gminy Czeladź (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 9 października 2024 r., poz. 6672), dodającą w § 4 uchwały Nr XXIV/378/2012 Rady Miejskiej w Czeladzi z dnia 23 lutego 2012 r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na terenie gminy Czeladź, ust. 3 o następującym brzmieniu: "Grzebowisko lub spalarnia zwłok zwierzęcych i ich części może być zlokalizowana w odległości nie mniejszej niż 300 m od istniejących budynków mieszkalnych, bądź terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową (mierzonej jako najkrótszy odcinek od granicy terenu rzeczywiście zajętego pod prowadzenie przedmiotowej działalności).". II Skargę na powyższą uchwałę do WSA w Gliwicach złożyła A. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca), zaskarżając ją "w całości tj. w zakresie w którym dodaje do uchwały Rady Miejskiej w Czeladzi z dnia 23 lutego 2012 r. Nr XXIV/378/2012 (...) § 4 ust.3". W skardze zarzucono: 1) istotne naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Gmina posiada kompetencję prawodawczą do ustalenia, że spalarnia zwłok zwierzęcych i ich części może być zlokalizowana w odległości nie mniejszej niż 300 m od istniejących budynków mieszkalnych, bądź terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową (mierzonej jako najkrótszy odcinek od granicy terenu rzeczywiście zajętego pod prowadzenie przedmiotowej działalności), tj. naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2017 r. poz. 1289, dalej: u.c.g.); 2) istotne naruszenie zasad prawa polegającą na braku uzasadnienia i racjonalnych przesłanek np. względami sanitarnymi, zapewnieniem stosownych warunków technicznych i organizacyjnych dla prowadzenia tego typu działalności w sposób bezpieczny dla ludzi i środowiska, ochrony przyrody, czy minimalizujące ewentualne konflikty lokalne i potencjalne uciążliwości które mogłyby powstać wskutek prowadzenia grzebowiska, powodujące zbyt daleko idące, nieracjonalne i nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji i RP), zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także zasadą wolności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji). Nałożenie na przedsiębiorców wymogów ograniczających wolność działalności gospodarczej, dyskryminujących i ograniczających konkurencję, a tym samym sprzecznych z zasadą wolności gospodarczej, zapisaną w art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646) bez uzasadnionego wyważenia chronionych dóbr. Skarżąca wyjaśniła, że posiada tytuł prawny do nieruchomości położonej przy ul. [...] w C. i w ramach swojej działalności gospodarczej zamierza prowadzić działalność w postaci spalarni zwłok zwierzęcych. Do skargi załączone zostały dokumenty w postaci odpisu z księgi wieczystej nieruchomości; wypisu z kartoteki budynków wydanego przez Starostę Będzińskiego dla nieruchomości skarżącej; wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Gminy i Miasta C. w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych z 30 września 2024 r.; decyzji Starosty Będzińskiego z 6 września 2023 r. udzielającej prowadzącemu instalację pozwolenia na dopuszczalną wielkość, rodzaje oraz warunki emisji zanieczyszczeń do powietrza z instalacji eksploatowanych przez skarżącą na ww. nieruchomości; sprawozdania z badań sporządzonego przez E. dotyczącego nieprzekraczania jakichkolwiek norm w zakresie emisji w miejscu prowadzenia działalności skarżącej w W. piecami [...] i [...], które mają zostać wykorzystane w nowej lokalizacji na terenie miejscowości C. Postanowieniem z 22 maja 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 1015/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę skarżącej na uchwałę Rady Miejskiej w Czeladzi z dnia 30 września 2024 r. nr VI/76/2024. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a jej własną, indywidualną sytuacją prawną. Sąd wyjaśnił, że związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości, i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia konkretnych obowiązków. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2004 poz. 1465; dalej: u.s.g.) należy wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. W ocenie Sądu w tej sprawie skarżąca nie wykazała, żeby przysługiwał jej interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Czeladzi. Na rozprawie pełnomocnik organu oświadczył, że decyzja odmowna wydana z wniosku strony skarżącej z 30 września 2024 r. o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności była przedmiotem orzekania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym i została ona uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania. Według wiedzy pełnomocnika organu 19 maja 2025 r. skarżącej wydana została decyzja odmowna z uwagi na braki w dokumentacji dotyczące pomieszczeń spalarni. III Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia WSA w Gliwicach złożyła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że nie nastąpiło konkretne naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez uchwałę nr VI/76/2024 Rady Miejskiej w Czeladzi z dnia 30 września 2024 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na terenie gminy C. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie w całości postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 22 maja 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 1015/24 i przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Rady Miasta w Czeladzi zwrotu kosztów postępowania obejmujących koszty wpisu od skargi, kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca 30 września 2024 r. złożyła wniosek o pozwolenie na prowadzenie działalności do Burmistrza Czeladzi. Jednakże nowelizowana uchwała narzuca wymóg zachowania odległości 300 m - w praktyce od jakiegokolwiek zabudowania - ,,w odległości nie mniejszej niż 300 m od istniejących budynków mieszkalnych, bądź terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową (mierzonej jako najkrótszy odcinek od granicy terenu rzeczywiście zajętego pod prowadzenie przedmiotowej działalności)." Tak restrykcyjny wymóg uniemożliwia w praktyce prowadzenie działalności w postaci spalarni zwłok zwierzęcych na terenie gminy C. i to nawet w miejscu do tego przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czyli w nieruchomości należącej do skarżącej przy ul [...]. Posiadana przez skarżącą nieruchomość (na własność) przy ul. [...] nie spełnia tego wymogu. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., który przewiduje, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutu wynikającego ze skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że nie nastąpiło konkretne naruszenie interesu prawnego skarżącej. Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, w którym powinny być prawidłowo sformułowane zarzuty wyznaczające Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dopuszczalne granice kontroli. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, autor skargi kasacyjnej powinien zatem wskazać, jakie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z 31 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 925/10). Wzorcami kontroli wyroku Sądu pierwszej instancji, które powinny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały NSA sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Normy te należy powołać łącznie. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej normy odniesienia zostały przez skarżącą kasacyjnie zupełnie pominięte. Formułując w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa, nie powiązano go z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego. Pomimo wskazanej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie odrzucił tej skargi, mając na względzie treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 5/2010, poz. 1), z której wynika, że w przypadku braku powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Po przeanalizowaniu uzasadnienia wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej, NSA uznał, że w niniejszej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który odrzucając skargę stwierdził brak wykazania legitymacji skargowej do jej wniesienia w postaci braku wykazania naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut kasacyjny niewłaściwego zastosowania art. 101 ust. 1 u.s.g. z powodu błędnego przyjęcia przez Sąd, że w tej sprawie skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zakres ich właściwości rzeczowej został uregulowany w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Jak stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Kwestia, czy określona uchwała rady gminy narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., wymaga w każdej sprawie oceny, która powinna uwzględnić skutki uchwalenia kwestionowanej uchwały, w szczególności w jaki sposób oddziałuje ona na sytuację prawną tego podmiotu. O naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia określonego podmiotu można mówić wówczas, gdy z przepisów prawa wynika, że treść tego aktu dotyczy ściśle określonego obowiązku prawnego lub uprawnienia jednostki. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w akcie organu ustaleniami, ale nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu (por. postanowienie NSA z 24 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1095/16). Interes prawny powinien być realny, indywidualny oraz dotyczyć wprost i bezpośrednio podmiotu skarżącego. Realność interesu oznacza, że nie może być to interes przyszły, hipotetyczny. Z kolei bezpośredniość oznacza związek między sytuacją danego podmiotu a normą, z której interes jest wywodzony. Indywidualny charakter oznacza, że interes dotyczy konkretnej osoby, która wykazuje naruszenie. Jeśli akt prawny nakłada na jednostkę obowiązki lub pozbawia ją uprawnień bądź też uniemożliwia korzystanie z nich, oznacza to naruszenie interesu prawnego jednostki i nadanie jej legitymacji skargowej. Podkreślić przy tym należy, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że w świetle treści art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. 2024 poz. 399; dalej: u.c.g.) na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Zezwolenie wydaje się na wniosek przedsiębiorcy, a jego uzyskanie warunkowane jest spełnieniem wymagań określonych przez Radę Gminy w drodze uchwały (art. 7 ust. 3 u.c.g.). Ustawodawca upoważnił organ stanowiący gminy do określenia, w formie uchwały "wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca" ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4 u.c.g. Uchwała wydana na podstawie art. 7 ust. 3 u.c.g. stanowi akt prawa miejscowego, gdyż w sposób władczy określa kryteria udzielania zezwoleń (decyzji administracyjnych) oraz ingeruje w zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Czyni to w sposób abstrakcyjny i generalny (bez wskazania konkretnego adresata), a więc w sposób typowy do aktu normatywnego. W niniejszej sprawie podjętą na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 3 u.c.g. uchwałą nr VI/76/2024 Rady Miejskiej w Czeladzi z dnia 30 września 2024 r. wprowadzono ograniczenie, zgodnie z którym przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych powinien zapewnić odległość grzebowiska i spalarni nie mniejszą niż 300 m od istniejących budynków mieszkalnych, bądź terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową (mierzonej jako najkrótszy odcinek od granicy terenu rzeczywiście zajętego pod prowadzenie przedmiotowej działalności). Skarżąca w ramach swojej działalności gospodarczej prowadzi obecnie m.in. na terenie Warszawy spalarnię zwłok zwierzęcych i zamierzała rozpocząć działalność w postaci spalarni zwłok zwierzęcych także w miejscowości C. Skarżąca do skargi załączyła dokumentację w postaci odpisu z księgi wieczystej nieruchomości w C; wypisu z kartoteki budynków wydanego przez Starostę Będzińskiego dla nieruchomości skarżącej; wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Gminy i Miasta C. w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych z 30 września 2024 r.; decyzji Starosty Będzińskiego z 6 września 2023 r. udzielającej prowadzącemu instalację pozwolenia na dopuszczalną wielkość, rodzaje oraz warunki emisji zanieczyszczeń do powietrza z instalacji eksploatowanych przez skarżącą na ww. nieruchomości; sprawozdania z badań sporządzonego przez E. dotyczącego nieprzekraczania jakichkolwiek norm w zakresie emisji w miejscu prowadzenia działalności skarżącej w W. piecami [...] i [...], które mają zostać wykorzystane w nowej lokalizacji na terenie miejscowości C. W dniu podjęcia uchwały nr VI/76/2024 Rady Miejskiej w Czeladzi z dnia 30 września 2024 r., a przed jej opublikowaniem w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 9 października 2024 r., skarżąca złożyła wniosek do Burmistrza Miasta C. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Gminy i Miasta C. w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych. Przedłożone przez skarżącą dokumenty, w tym w szczególności wniosek do Burmistrza Miasta C. z 30 września 2024 r. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Gminy i Miasta C. w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych oraz odpis z księgi wieczystej nieruchomości w C., w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ujawnia i potwierdza interes prawny skarżącej, który stanowi źródło legitymacji do wywiedzenia niniejszej skargi. W momencie złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Gminy i Miasta C. w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych, jak i w chwili zakupu nieruchomości na terenie Gminy i Miasta C., obowiązywała uchwała Nr XXIV/378/2012 Rady Miejskiej w Czeladzi z dnia 23 lutego 2012 r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na terenie gminy C., która nie przewidywała żadnych ograniczeń w zakresie odległości od istniejących budynków mieszkalnych, bądź terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową. Zaskarżona uchwała, regulując kwestię lokalizacji spalarni zwłok zwierzęcych, w sposób bezpośredni ustanowiła ograniczenia w prowadzeniu działalności, co do której skarżąca rozpoczęła proces inwestycyjny na terenie gminy, o czym świadczą jej działania poparte przedstawioną w skardze dokumentacją, odpowiadającą m.in. wymogom wynikającym z art. 8 u.c.g. dotyczącym wniosku o udzielenie zezwolenia. Kwestionowane postanowienie zaskarżonej uchwały pozostaje w związku z indywidualnym interesem prawnym skarżącej i powoduje dla niej następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień. Skarżąca jest właścicielem nieruchomości na terenie Gminy C. Określając przedmiot i obszar działalności we wniosku do Burmistrza Miasta Czeladź o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Gminy i Miasta C. w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych skarżąca wskazała, że posiada tytuł prawny do nieruchomości wpisanej do rejestru ksiąg wieczystych prowadzonego przez Sąd Rejonowy w C. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych Numer Księgi: [...]. Zaskarżony przepis uchwały reguluje kwestię lokalizacji spalarni zwłok zwierzęcych, czyli niewątpliwie w sposób bezpośredni ustanawia ograniczenia w prowadzeniu działalności, na poczet której skarżąca rozpoczęła już proces inwestycyjny. Zaskarżona uchwała ingeruje zatem w prawo własności skarżącej, ograniczając ją w możliwości przeznaczenia będącej jej własnością nieruchomości dla realizacji zamierzonego celu gospodarczego. Występujący z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Gminy i Miasta C. spalarni zwłok zwierzęcych niewątpliwie posiada interes prawny w skarżeniu przedmiotowej uchwały ograniczającej odległość grzebowiska i spalarni od istniejących budynków mieszkalnych, bądź terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową. Błędne jest zatem twierdzenie WSA w Gliwicach, że w niniejszej sprawie brak jest realności interesu prawnego skarżącej. Złożony przez skarżącą wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Gminy i Miasta C. w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych, jak również pozostałe dokumenty niezbędne skarżącej do podjęcia tego rodzaju działalności przesądzają o tym, że interes prawny skarżącej nie ma charakteru przyszłego i hipotetycznego. W niniejszej sprawie niewątpliwie zachodzi związek między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem dotyczącym wprowadzenia ograniczenia w zakresie odległości grzebowiska i spalarni od istniejących budynków mieszkalnych bądź terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, a własną indywidualną sytuacją prawną skarżącej, wynikającą z przepisów prawa administracyjnego. Niezasadnie zatem WSA w Gliwicach uznał, że ze względu na treść uchwały i będący jej konsekwencją charakter prawny zaskarżonej uchwały, skarżąca nie miała legitymacji skargowej z powodu braku naruszenia przez podjętą uchwałę jej interesu prawnego. Nie można także zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że o braku interesu prawnego skarżącej do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie przesądza też złożone na rozprawie oświadczenie pełnomocnika organu dotyczące rozstrzygnięć zapadłych w sprawie z wniosku skarżącej z 30 września 2024 r. Pełnomocnik organu oświadczył, że ww. wniosek był przedmiotem orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Ponadto, według wiedzy pełnomocnika organu, w dniu 19 maja 2025 r. wydana została decyzja odmowna z uwagi na braki w dokumentacji dotyczącej pomieszczeń spalarni. Sama treść decyzji odmownej (przyczyna odmowy) nie jest wystarczająca do zakwestionowania prawa skarżącej do zainicjowania postępowania przed sądem, mającego na celu przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem uchwały, która narusza jej interes prawny, ograniczając możliwości korzystania z jej własności. Nadto NSA wskazuje, że informacje na temat wydanych decyzji nie zostały poparte żadnymi dokumentami. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że skarżąca ma legitymację skargową do zaskarżenia uchwały Rada Miejska w Czeladzi z dnia 30 września 2024 r. nr VI/76/2024 w sprawie zmiany uchwały w przedmiocie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych. Uznając zatem wniesioną skargę kasacyjną za zasadną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania wskazać należy, że o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę lub umarzającego postępowanie sądowoadministracyjne (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07; postanowienie NSA z 24 października 2013 r., sygn. akt II GSK 532/13 i z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 3393/18). Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.