III SA/Gl 392/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi K. Z. na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach z dnia 13 marca 2026 r. nr SKO.IP/41.11/50/2026/3517 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z 13 marca 2026r. nr SKO.IP/41.11/50/2026/3517 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącego K.Z. od pisma Burmistrza Miasta B. z 12 lutego 2026r., określonego jako "decyzja" w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia postanowienia SKO wynika, że 17 lutego 2026r. skarżący złożył w Urzędzie Miejskim skierowane do SKO odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta z 12 lutego 2026r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci wskazania danych inwestora, z którego inicjatywy wszczęto procedurę sporządzenia zintegrowanego planu inwestycyjnego obszaru położonego w gminie. W przekazanych przez organ aktach znalazło się m.in. pismo z 12 lutego 2026r. zatytułowane jako "decyzja nr [...]". Jednak Kolegium Odwoławcze dokonując oceny formalnej tego pisma spostrzegło, że nie może być ono traktowane jako decyzja administracyjna, gdyż brak jest w nim oznaczenia strony (adresata rozstrzygnięcia), tj. jednego z podstawowych (niezbędnych, stanowiących minimum) elementów decyzji. Organ wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz z literaturze przedmiotu wskazuje się jednoznacznie, że "za decyzję uznać należy pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygające w sprawie i podpis upoważnionego pracownika". Ponieważ przedmiotowe pismo takich minimalnych warunków nie spełniało, nie mogło być uznane za decyzję administracyjną, a w sytuacji braku takiego aktu w obrocie prawnym, odwołanie od niego nie jest możliwe, tj. jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. W skardze na to postanowienie skarżący zarzucił: 1. naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że pismo Burmistrza Miasta nie stanowi decyzji administracyjnej, mimo że w swej treści zawierało rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: 2. naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie odwołania za niedopuszczalne, podczas gdy organ odwoławczy powinien był dokonać merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji; 3. naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 77 §1 k.p.a., polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zapewnienia stronie realizacji jej praw procesowych; 4. naruszenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie interpretacji prowadzącej do faktycznego pozbawienia obywatela możliwości zaskarżenia odmowy udostępnienia informacji publicznej. 5. naruszenie art. 78 Konstytucji RP w związku z art. 15 k.p.a. oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na przyjęciu przez organ odwoławczy wykładni prowadzącej do faktycznego pozbawienia strony prawa do środka odwoławczego od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Skarżący podniósł, że organ pierwszej instancji oznaczył swoje rozstrzygnięcie jako "decyzję", stąd SKO nie powinno się uchylać od rozpoznania odwołania od niej. Stwierdził, że nawet jeżeli akt ten zawierał braki formalne, nie może to prowadzić do sytuacji, w której obywatel zostaje pozbawiony możliwości zaskarżenia odmowy udostępnienia informacji publicznej. Tym bardziej, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że wadliwość formalna aktu administracyjnego nie może pozbawiać strony prawa do kontroli instancyjnej i sądowej. W związku z tymi zarzutami, wniósł o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, 2. stwierdzenie naruszenia prawa przez organ administracji, 3. zobowiązanie organu do prawidłowego rozpatrzenia środka zaskarżenia, 4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, ze zm.) - dalej także: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy). Takich jednak wad zaskarżonego postanowienia Sąd nie stwierdził. Stosownie do art. 127 § 1 Kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z powyższego wynika, że odwołanie służy tylko od aktu administracyjnego będącego decyzją. Obligatoryjne elementy decyzji określa art. 107 §1 Kpa stanowiąc, że decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Przy czym § 2 przewiduje, że przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Z powyższego wynika, że zasadniczo akt, pismo może być uznane za decyzję administracyjną, jeśli zawiera ww. elementy. Postępowanie administracyjne charakteryzuje się jednak znacznym stopniem odformalizowania, stąd orzecznictwo sądowe i doktryna prawa wypracowały stanowisko, że mimo, że w konkretnej sprawie nie wszystkie te wymogi zostały spełnione, to dany akt może być uznany za decyzję administracyjną. Istnieje jednak grupa takich elementów, których brak powoduje, że rozstrzygnięcie nie posiada waloru decyzji administracyjnej, a co za tym idzie - w świetle art. 127 § 1 Kpa, odwołanie od niego nie służy. W każdym bowiem przypadku, decyzja musi zawierać oznaczenie organu, strony postępowania, rozstrzygnięcie i podpis piastuna organu. W braku któregokolwiek z tych elementów rozstrzygnięcie nie stanowi decyzji administracyjnej, od której może być wniesione odwołanie. Tytułem przykładu można przywołać postanowienie NSA z 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2572/19, z którego wynika, że brak podpisu, obok braku określenia autora, adresata i rozstrzygnięcia, jako jednego z czterech składników minimum elementów decyzji, oznacza, że nie mamy do czynienia z czynnością stosowania prawa przez uprawniony organ, tj. z decyzją administracyjną. Przy czym podkreślić należy, że oznaczenie strony musi być wyraźne, nie można bowiem wywodzić kto jest stroną postępowania z innych, odrębnych dokumentów. Decyzja administracyjna ma bowiem byt samoistny, na jej podstawie powstają dla strony uprawnienia albo obowiązki. Jest ona zamkniętą całością funkcjonującą w obrocie prawnym i nie może być domyślnie "uzupełniana" treścią innych pism, które znajdują się w aktach danej sprawy. Jak słusznie orzekł WSA w Olsztynie w wyroku z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/Ol 95/25, oznaczenie strony postępowania musi być każdorazowo wyraźne, aby nie powstały żadne wątpliwości co do tego komu przyznano uprawnienie albo na kogo nałożono obowiązek. Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy stwierdzić należy, że pismo Burmistrza, co do którego SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania w żadnym miejscu nie wskazuje do kogo jest ono kierowane: nie ma tej informacji ani w nagłówku, nie określono, kto zwrócił się z zapytaniem ani po rozpoznaniu czyjego wniosku zostało sporządzone, nazwisko adresata nie zostało wymienione nawet w rozdzielniku otrzymujących pismo. Oznacza to, że pismo to nie spełniało minimum elementów koniecznych do tego, aby mogło być uznane za decyzję administracyjną. Po myśli art. 134 Kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stąd zasadne było rozstrzygnięcie organu, który stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma niebędącego decyzją z powodu braku podstawowych i obligatoryjnych jej składowych (niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych – brak przedmiotu zaskarżenia), a dotyczący tego zarzut skargi okazał się nieuzasadniony. Zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego jest niezrozumiały. Przecież przesłanką postanowienia SKO były wady procesowe i żadnego postępowania dowodowego organ – prawidłowo - nie prowadził, bo na tym etapie sprawy nie było potrzeby wyjaśniania okoliczności faktycznych. Odnosząc się do zarzutu skargi błędnego przyjęcia, że pismo Burmistrza nie stanowi decyzji administracyjnej mimo, że zawiera rozstrzygnięcie, także jest nierozumiały. Wszak przesłanką postanowienia SKO nie był brak rozstrzygnięcia, tylko informacji, do kogo jest adresowane. Co do tych zarzutów skargi, które zmierzają do wykazania naruszenia przez SKO art. 61 i 78 Konstytucji oraz art. 16 udip poprzez pozbawienie strony prawa do informacji publicznej, Sąd stwierdził, że nie jest to zarzut uzasadniony. Jest wręcz przeciwnie – SKO poinformowało stronę, że gdyby po postanowieniu SKO organ nadal nie wydał decyzji, stronie przysługuje prawo wniesienia skargi na bezczynność. Organ zastosował zatem art. 9 Kpa i przewidzianą w nim zasadę informowania stron, obligującą organ administracji do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Zatem organ nie tylko nie pozbawił skarżącego prawa do informacji publicznej, ale nawet pouczył go jakich instrumentów prawnych może użyć, aby uzyskać interesujące go informacje. W tym stanie rzeczy, Sąd nie stwierdził, aby postanowienie SKO naruszało prawo i na podstawie art. 151 ppsa orzekł oddaleniu skargi.