III SA/Gl 179/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Gołuch po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 25 lipca 2023 r. skargi kasacyjnej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 179/23 sprawy ze skargi A.G., I.N. i K.D. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia 12 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie: odwołania ze składu członka komisji postanawia: 1. na podstawie art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) uchylić postanowienie z 19 kwietnia 2023 r.; 2. odrzucić skargę I. N. i K. D..

Postanowieniem z 19 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę A.G., I. N. oraz K. D. w związku z brakiem legitymacji procesowej skarżących. Pismem z 5 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżącego A. G. złożył skargę kasacyjną na powyższe postanowienie zarzucając Sądowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 138 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 166 p.p.s.a. i w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi A. G. w sytuacji gdy treść uzasadnienia postanowienia prowadzi do wniosku, że skarżący A. G. posiada jednak interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej zwana u.s.g.) w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy J. w przedmiocie odwołania skarżącego ze składu członka Komisji Gospodarczo Finansowej, a odrzuceniu podlega tylko skarga I. N. i K. D.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Powyższa regulacja wprowadzająca wyjątek od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej podyktowana jest względami ekonomiki postępowania. W ramach uprawnień autokontrolnych sąd I instancji może uchylić własne, zaskarżone orzeczenie bez przesyłania skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jeżeli stwierdzi nieważność postępowania albo uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. Usprawiedliwione podstawy wywiedzionej skargi kasacyjnej występują w sytuacji, gdy Sąd podziela zarzuty i żądania skargi kasacyjnej, uznając swoją pomyłkę w tym zakresie (por. wyrok WSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 269/16; wszystkie cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie oczywistości mieści się zatem w sferze obiektywnej i łączy się z powinnością wykazania, że powołane podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, bez dokonywania głębszej analizy tekstu powołanych przepisów i bez doszukiwania się ich znaczenia. (por. B. Dauter (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 179a p.p.s.a., tezy 1 i 3, LEX 2019 r.). Zaznaczyć należy, że zastosowanie autokontroli w istocie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji w jej całokształcie. Sąd ten bowiem nie rozpoznaje skargi kasacyjnej jak sąd drugiej instancji. Z mocy wyłącznie art. 179a p.p.s.a ma kompetencje do uchylenia wydanego przez siebie orzeczenia w całości i obowiązek, na tym samym posiedzeniu, rozpoznania sprawy. Zwrot normatywny "ponownie rozpoznaje sprawę", oznacza rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 p.p.s.a., a nie rozpoznanie sprawy w rozumieniu art. 183 § 1 p.p.s.a., tzn. w granicach skargi kasacyjnej. (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II FSK 1291/16). Dokonując oceny wniesionej przez stronę skargi kasacyjnej w świetle art. 179a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie tego przepisu, gdyż w niniejszej sprawie skarga podlegała odrzuceniu ze względu na brak interesu prawnego jedynie względem skarżących: I. N. oraz K. D., natomiast należało uznać skargę A. G. za skutecznie wniesioną, bowiem tylko on posiadał w tym zakresie legitymację do jej wniesienia. W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei z treści art. 50 § 2 p.p.s.a, wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Nie jest to zatem skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W rozpoznawanej sprawie skarga wniesiona została przez troje skarżących na uchwałę Rady Gminy J. z 12 sierpnia 2022 r. nr [...] w sprawie zmiany w składzie Komisji Gospodarczo Finansowej. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy, w tym także na akt prawa miejscowego jest posiadanie w konkretnej sprawie własnego interesu prawnego (za wyjątkiem określonym w ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym), który przez fakt podjęcia uchwały o określonej treści zostaje naruszony. Dla skutecznego wniesienia skargi opartej na art. 101 ust. 1 u.s.g. strona musi więc wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z konkretnego przepisu prawa. Konieczne jest zatem wykazanie związku pomiędzy naruszeniem prawa przez zaskarżoną uchwałę oraz negatywnym oddziaływaniem na sferę prawnomaterialną skarżącego w postaci pozbawienia go uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego lub nałożenia obowiązków, które z niego nie wynikają. Możliwość wniesienia skargi na taki akt przewidziana została w przepisie szczególnym, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g., według którego, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wskazać również należy, że skarga złożona w trybie omawianego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej). Do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz właśnie naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego, który należy wyraźnie odróżnić od interesu faktycznego. Zagadnienie zaskarżalności uchwały organu gminy z uwagi na naruszenie interesu prawnego strony skarżącej zostało poddane szerokiej analizie zarówno w doktrynie prawa, jak i orzecznictwie sądowym. S. Babiarz wskazał, że "Wymóg naruszenia interesu prawnego ma przy tym charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracyjnego. Taka konstrukcja interesu prawnego przesądza, że uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ten podmiot, którego sytuacja prawna uległa bezpośredniej zmianie na skutek władczych działań organów administracji państwowej, przy czym powyższe naruszenie musi mieć charakter zindywidualizowany i skonkretyzowany. Jedynie bezpośrednie naruszenie konkretnej normy prawnej może skutkować udzieleniem ochrony prawnej przez sąd administracyjny. Wobec tego skarżący musi wykazać, na czym polegało naruszenie prawa lub interesu prawnego, którego dopuściły się organy administracji, co znajduje swoje odzwierciedlenie w treści art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a." ("Postępowanie sądowoadministracyjne w praktyce", Stefan Babiarz (red.), Konrad Aromiński, Lex 2015r.). Przedstawiając orzecznictwo sądowe tytułem przykładu przywołać można wyrok WSA w Poznaniu z 8 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Po 467/2018, gdzie Sąd stwierdził, że "Na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega uchwała, której postanowienia naruszają interes prawny lub uprawnienia danej osoby. Skarżący powinien zatem wykazać, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś tylko sytuacją faktyczną)." Również Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 i z 16 września 2008 r., sygn. akt 76/06 stwierdził, że na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacja skargowa przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Podsumowując, to na stronie skarżącej ciążył obowiązek wykazania, że zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie, a naruszenie to miało miejsce najpóźniej w dacie wniesienia skargi. Zdaniem Sądu, jak wcześniej zostało to wykazane, tylko ci radni, których przedmiotowa uchwała dotyczy posiadają interes prawny w tym, aby zaskarżoną uchwałę poddać kontroli sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie tylko skarżący A. G. posiada legitymację procesową i tylko on w tej sprawie posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, natomiast pozostałych dwoje skarżących, tj. I. N. i K. D. nie są objęci zaskarżoną uchwałą co oznacza, że nie wykazali się legitymacją procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Tym samym skarga I. N. i K. D. na ww. uchwałę Rady Gminy J. jest niedopuszczalna, i jako taka podlega odrzuceniu przez Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa.