III SA/Gl 1471/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia okolicznościowego wyróżnienia honorowego stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia.

Zarządzeniem nr [...] z [...] r. Prezydenta Miasta Z. ustanowił okolicznościowe Wyróżnienie Honorowe w postaci Statuetki "[...]", wprowadził w życie "Regulamin przyznawania okolicznościowego Wyróżnienia Honorowego "[...]" oraz przedstawił wzór wniosku o przyznanie tego wyróżnienia. Jako podstawę prawną swego zarządzenia Prezydent wskazał przepis art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. w Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm., w skrócie "u.s.g."). Zarządzenie to zostało zaskarżone przez Wojewodę [...] w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Wojewody zarządzenie to zostało podjęte bez podstawy prawnej. Wskazany w zarządzeniu przepis art. 33 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do wydania takiego zarządzenia przez wójta gminy, ponieważ zgodnie z jego poszczególnymi zapisami: wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy (ust. 1), organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia (ust. 2), a z mocy ust. 3 wójt jest kierownikiem urzędu gminy. Natomiast w myśl art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Natomiast, jak wskazuje art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. W art. 30 ust. 2 pkt 1-5 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca wskazał otwarty katalog zadań organu wykonawczego i są to: przygotowanie projektów uchwał rady gminy; opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; określenie sposobu wykonywania uchwał; gospodarowanie mieniem komunalnym; wykonywanie budżetu; zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych). Następnie Wojewoda wskazał, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy nadawanie honorowego obywatelstwa gminy. Jeśli zatem przepis ten przyznaje radzie gminy prawo do nadawania honorowego obywatelstwa gminy i nie definiuje tego pojęcia to tym samym, pozostając w sferze struktury wewnętrznej gminy, kształtowanej statutem i uchwałami "statutowymi", rada gminy może nadawać obok honorowego obywatelstwa także tytuł honorowy zasłużonego dla gminy. Zatem przyznanie wyróżnienia zasłużonego dla gminy należy bezspornie do zadań rady gminy. Rada gminy jest jedynym organem uprawnionym nie tylko do samego nadawania honorowego obywatelstwa gminy, ale także do określenia, w formie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, sposobu i trybu zgłaszania kandydatur. Wojewoda stwierdził jednocześnie, że takiego zarządzenia jak zaskarżone w sprawie nie można analizować wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ Prezydent ustanowił to wyróżnienie w postaci statuetki, a kompetencja do ustanawiania odznak honorowych, jaką jest np. statuetka stanowiąca wyróżnienie za zasługi na rzecz gminy, wynika z art. 4 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach (Dz. U. 2016 r. poz. 38), zgodnie z którym Odznaki honorowe za zasługi w działalności państwowej lub społecznej na rzecz rozwoju określonej jednostki samorządu terytorialnego są ustanawiane przez organ stanowiący tej jednostki. Wyróżnienie honorowe w postaci statuetki "[...]", przyznawane za wybitne zasługi na rzecz Miasta Z. należy, zgodnie z art. 2 ustawy o odznakach i mundurach, uznać za odznakę honorową, która winna być ustanawiana z zachowaniem przepisów tej ustawy, co oznacza, że kompetencje ma w tym zakresie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę Gmina Z. wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła, że kompetencje do wydania przez Prezydenta Z. zaskarżonego zarządzenia wynikają z przepisu art. 33 ust. 3 i ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako kierownika urzędu, który kieruje bieżącymi sprawami gminy, jak również reprezentuje ją na zewnątrz. Zadania własne gminy obejmują, między innymi, sprawy promocji gminy (art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy), co wiąże się z ustanowieniem okolicznościowego Wyróżnienia Honorowego w postaci Statuetki "[...]". W zakresie pojęcia "promocja gminy" mieści się uprawnienie do ustanawiania medali honorowych, które nie stanowią orderów, odznaczeń i odznak w rozumieniu przepisów ustawy o odznakach i mundurach, a zatem ustanowienie i przyznanie statuetki nie koliduje z przepisami tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga Wojewody [...] jest uzasadniona. Zaskarżone zarządzenie Prezydenta Z. jest w istocie ustanowieniem honorowego tytułu "[...]". Jego istota polega bowiem na uznaniu szczególnych zasług osób fizycznych, organizacji społecznych i podmiotów gospodarczych w działalności na rzecz rozwoju i promocji Miasta Z. i przyznaniu im tytułu "[...]", co wynika z zapisów § 1 pkt 1 i 2 Zarządzenia nr [...] oraz § 2 Regulaminu przyznawania okolicznościowego Wyróżnienia Honorowego "[...]". Pomimo zatem nazwania zarządzenia Prezydenta w następujący sposób: "w sprawie ustanowienia okolicznościowego Wyróżnienia Honorowego w postaci Statuetki "[...]", jego istota polega na ustanowieniu honorowego tytułu, dla którego wyrazem zewnętrznym jest statuetka. W tym celu powołuje się w gminie Kapitułę dla oceny wniosków o przyznanie wyróżnienia i temu celowi służy Regulamin przyznawania okolicznościowego Wyróżnienia Honorowego "[...]". W ostateczności wręczenie komuś takiej statuetki jest niczym innym, jak uznaniem szczególnych zasług dla Miasta Z. i ten fakt leży u podstaw uhonorowania i wręczenia statuetki. Gmina ma prawo ustanawiać tego rodzaju wyróżnienie, ponieważ uhonorowanie określonych osób za ich zasługi dla gminy, jest sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym. W ramach swobody określania swych zadań, umocowanej w art. 6 u.s.g., gmina może tworzyć formy prawne w tym zakresie, obejmujące nie tylko osoby fizyczne, ale także twory organizacyjne, w tym osoby prawne, zasłużone dla gminy. Przyjmowanie takich form służy z pewnością wspieraniu i upowszechnianiu idei samorządowej oraz promocji gminy. Sąd podziela w tym zakresie pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wyróżnienie przez gminę członka wspólnoty gminnej za jego zasługi względem gminy tytułem "zasłużony dla gminy" oraz ustanowienie procedury przyznawania takiego tytułu w formie regulaminu, a także stworzenie "pomocniczej struktury" uczestniczącej w tej procedurze leży w kompetencji gminy (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 537/08, a także NSA w wyroku z 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1527/08, powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl). Z art. 18 ust. 1 u.s.g. wynika, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z kolei z ust. 2 pkt 14 tego art. do właściwości rady gminy należy nadawanie honorowego obywatelstwa gminy. Sąd nie znajduje uzasadnienia dla twierdzenia, w myśl którego rada gminy może przyznać tytuł honorowego obywatela gminy, ale już nie może przyznać tytułu zasłużonego dla miasta. Nie ma większej różnicy między tymi tytułami lub wyróżnieniami, jak kto woli. Ich istota jest tożsama – wskazanie i uhonorowanie osób, które posiadają szczególne zasługi dla miasta. Na tym jednak kończą się pomyślne wieści dla Gminy Z., ponieważ Sąd uważa, że materia, jakiej dotyczy zaskarżone zarządzenie jest zastrzeżona dla aktu prawa miejscowego, a kompetencje do jego wydania przynależą organowi stanowiącemu (radzie gminy), a nie wykonawczemu (wójtowi). Mamy tu bowiem do czynienia z materią odnoszącą się do relacji pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a jej członkami, ujętą w akt o charakterze generalnym i abstrakcyjnym oraz statutowym. Potwierdza to przepis art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie wewnętrznego ustroju gminy. Tej "statutowej" materii dotyczy również kompetencja do wyróżniania zasłużonych dla gminy osób także przez nadawanie innych tytułów honorowych, podkreślających zasługi jej mieszkańców ( z wyroku w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 537/08). Zrozumiałym staje się w tej sytuacji, dlaczego Sąd uwzględnił skargę Wojewody [...]. Słusznie Wojewoda zarzucił w swej skardze, że zarządzenie Prezydenta Z. w stopniu istotnym narusza prawo, gdyż zostało wydane przez organ gminy, któremu nie przynależą takie kompetencje. Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.s.g. kompetencje do stanowienia aktów prawa miejscowego przynależą radzie gminy, a właściwą formą jest tu uchwała rady. Wydanie przez Prezydenta Z. zarządzenia w materii przynależnej aktom prawa miejscowego przesądza o tym, że zarządzenie to jest sprzeczne z prawem, o czym stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g., co, z uwagi na upływ terminu z art. 94 ust. 1 u.s.g., daje Sądowi podstawę do stwierdzenia, że zostało wydane z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2022, poz. 329). W jednej kwestii Sąd przyznaje słuszność Gminie Z., choć nie zmienia to wyniku sprawy. Otóż statuetka wręczana [...] nie jest odznaką, o jakiej mowa w ustawie z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (t.j. w Dz.U. z 2016 r., poz. 38). W potocznym rozumieniu słów "odznaka" i statuetka" jest tak istotna różnica, że nie sposób je utożsamić. Ponadto, z art. 6 ust. 1 tej ustawy wynika, że odznaka to przedmiot przeznaczony do noszenia (Organy ustanawiające odznakę ustalają jej wzór oraz zasady i tryb jej nadawania i noszenia. Ustalenie wzoru odznaki honorowej oraz sposobu jej noszenia wymaga zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej). Jak by na to nie patrzeć, statuetki nie są przeznaczone do noszenia. To, że z art. 4 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może ustanowić odznaki honorowe za zasługi na rzecz rozwoju jednostki nie oznacza, że każdy przedmiot wręczany przy tego rodzaju wyróżnieniu jest odznaką w rozumieniu przepisów tej ustawy.