III SA/Gl 1167/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Nikola Bartosik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 15 października 2025 r. nr SKO.X/421/22/2024 w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacji niewykorzystanej do końca 2019 roku 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej kwotę 13.840 (trzynaście tysięcy osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z 15.10.2025r. nr SKO.X/421/22/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Fundacji [...] prowadzącej Niepubliczne Przedszkole "[...]" z oddziałami integracyjnymi z siedzibą w B.: - uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku- Białej z 03.10.2024r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji SKO z 01.04.2021r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy G. z 23.09.2020r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu dotacji za rok 2019 w wysokości [...] zł wraz z odsetkami oraz 1. określiło wysokość dotacji w kwocie [...] zł jako dotacji pobranej przez skarżącą w roku 2019 w nadmiernej wysokości; 2. nakazało stronie zwrot do budżetu Gminy kwoty, o której mowa w pkt. 1 wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych począwszy od 29.04.2021r. do dnia zapłaty w terminie 15 dni od dnia otrzymania decyzji; 3. określiło wysokość dotacji w kwocie [...] zł jako dotację wykorzystaną przez Fundację niezgodnie z przeznaczeniem; 4. nakazało Fundacji dokonanie zwrotu części dotacji w kwocie [...] zł do budżetu Gminy w terminie 15 dni od dnia otrzymania decyzji wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, począwszy od dnia przekazania poszczególnych części dotacji z budżetu Gminy szczegółowo wymieniając kwoty i daty, od jakich odsetki winny być naliczane od każdej z części dotacji; 5. określiło wysokość dotacji w kwocie [...] zł jako część dotacji niewykorzystaną przez Fundację do końca roku budżetowego 2019r. 6. nakazało Fundacji dokonanie zwrotu części dotacji w kwocie [...] zł do budżetu Gminy udzielającej dotacji w terminie 15 dni od dnia otrzymania przedmiotowej decyzji wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, począwszy od 01.02.2020r. do dnia zapłaty. W uzasadnieniu skargi SKO przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazało, że: 1. Decyzją z 23.09.2020r. znak: [...] Wójt Gminy, działając w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczaniem w okresie od 01 stycznia 2019r. do 31 grudnia 2019r. wraz z należnymi odsetkami, określił: - w pkt 1) kwotę dotacji udzielonej z budżetu Gminy w roku budżetowym 2019 wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez skarżącą Fundację i przypadającej do zwrotu do budżetu Gminy na [...] zł; - w pkt 2) termin naliczenia odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych - od dnia przekazania z budżetu Gminy dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczaniem do dnia jej zwrotu; - w pkt 3) zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w terminie 15 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji. W wyniku złożonego odwołania, SKO jako organ odwoławczy, decyzją z 01.04.2021r. znak: [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta Gminy z 23.09.2020r. 2. W dniu 11.05.2021r. pełnomocnik strony złożył do Kolegium wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną SKO z 01.04.2021r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta z 23.09.2020r., a jednocześnie 12.05.2021r. złożył również skargę do sądu administracyjnego na tę samą decyzję Kolegium z 01.04.2021r. 3. Postanowieniem z 10.06.2021r. SKO wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją SKO z 01.04.2021r., a następnie zawiesiło postępowanie wznowieniowe do czasu wydania przez sąd prawomocnego orzeczenia. 4. W dniu 30.08.2022r. do organu I instancji wpłynął prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21.12.2021r. sygn. akt III SA/Gl 646/21, oddalający skargę na decyzję SKO z 01.04.2021r. 5. W związku z tym, postanowieniem z 05.09.2022r. Kolegium podjęło zawieszone postępowanie wznowieniowe. 6. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, decyzją z 02.10.2023r. Kolegium stwierdziło wydanie decyzji SKO z 01.04.2021r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy G. z 23.09.2020r. z naruszeniem prawa i jednocześnie wskazało na brak podstaw do jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. 7. W dniu 06.11.2023r. pełnomocnik strony złożył skargę na ww. decyzję ostateczną SKO z 02.10.2023r., a WSA w Gliwicach wyrokiem o sygn. akt III SA/GI 1073/23 z 16.05.2024r. uchylił zaskarżoną decyzję SKO Z 02.10.2023. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu, oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ winien wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które organ ocenia jako zgodne z prawem materialnym, czego jednak SKO nie wykazało. 8. Następnie SKO działając ponownie jako organ I instancji, decyzją z 03.10.2024r. odmówiło uchylenia decyzji SKO z 01.04.2021r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy z 23.09.2020r., gdyż stwierdziło brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. 9. Pełnomocnik strony na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej wydaniem ww. decyzji z 03.10.2024r. Wniósł on o uchylenie w decyzji SKO z 01.04.2021 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z 23.09.2020r. oraz umorzenie postępowania. 10. Rozpoznając sprawę ponownie, zaskarżoną decyzją organ: - uchylił decyzję SKO z 03.10.2024r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji SKO z 01.04.2021r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy z 23.09.2020r. w przedmiocie zwrotu dotacji za rok 2019 w wysokości [...] zł wraz z odsetkami, - określił odrębnie kwoty dotacji jako dotacje pobrane w nadmiernej wysokości, wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz niewykorzystane do końca roku budżetowego 2019r., - orzekł o naliczeniu odsetek od poszczególnych należności za wskazane okresy i wg wskazanych stawek. Na część tego rozstrzygnięcia Fundacja wniosła skargę. Zaskarżyła decyzję: - w pkt. 1 i 2 co do określenia wysokości dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości i orzeczenia o jej zwrocie; - w pkt. 3 i 4 co do określenia wysokości dotacji jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i orzeczenia o jej zwrocie; - w pkt. 5 i 6 co do określenia wysokości dotacji jako niewykorzystanej do końca roku i orzeczenia o jej zwrocie. Jednocześnie nie zaskarżył decyzji w zakresie uchylenia decyzji SKO z 03.10.2024r. Decyzji tej zarzuciła: 1) naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 15 kpa poprzez błędne zastosowanie do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy w zakresie określenia i orzeczenia o zwrocie kwoty dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości oraz kwoty dotacji jako niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2019, gdy ten zakres nie był w ogóle przedmiotem postępowania i decyzji organów obu instancji, które były rozstrzygane i uchylone w ramach wznowienia postępowania w niniejszej sprawie; 2) naruszenie art. 15 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 kpa, statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji co do istoty sprawy w innym stanie faktycznym i prawnym oraz opartej na całkowicie innej podstawie prawnej, niż decyzja będąca przedmiotem wznowienia, czyli w istocie decyzji jako organ I instancji, czym pozbawił stronę prawa do rozstrzygnięcia sprawy w dwóch instancjach; 3) naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez błędne orzeczenie co do istoty sprawy w zakresie określenia i orzeczenia o zwrocie kwoty dotacji jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, gdy organ nie miał podstaw do takiego przeczenia, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy świadczy o prawidłowym i pełnym wykorzystaniu dotacji zgodnie z przeznaczeniem; 4) naruszenie art. 7 i art. 7a kpa poprzez działania całkowicie niezgodne z zasadą prawdy obiektywnej, polegające na ignorowaniu faktów i dowodów oraz interpretowaniu realnego stanu faktycznego na niekorzyść strony, sprzecznie także z art. 7a kpa; 5) naruszenie art. 7 i 8 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegającym na niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, a niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej; 6) naruszenie art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych; 7) naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak określenia podstaw prawnych wydania decyzji i brak merytorycznego uzasadnienie decyzji co do faktów, podstaw prawnych, oraz poprzez brak ustalenia lub rażąco niezgodne z prawdą ustalenie stanu faktycznego w sprawie; 8) naruszenie przepisów art.70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa w zw. z art. 60, 67 oraz 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i art. 15 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 kpa, poprzez wydanie decyzji o zwrocie kwoty dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2019 po upływie okresu przedawnienia tego zobowiązania; 9) naruszenie przepisu art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej jako ufp) w zw. z art. 15, art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 kpa, poprzez orzeczenie o zwrocie dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości, gdy okoliczności sprawy, przedmiot i zakres wznowienia postępowania oraz upływ okresu przedawnienia nie dają podstaw do wydania decyzji o zwrocie dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2019; 10) naruszenie przepisu art. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 15, art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 kpa, poprzez orzeczenie o zwrocie dotacji jako niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2019, gdy okoliczności sprawy, przedmiot i zakres wznowienia postępowania nie dają podstaw do wydania decyzji o zwrocie dotacji jako niewykorzystanej do końca roku 2019; 11) naruszenie przepisów art. 35 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dalej jako ufzo), poprzez błędne uznanie, że wydatki nie były zgodne z celami określonymi w tym przepisie ustawy i nieuprawnione przyjęcie, że dotacja została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem; 12) naruszenie przepisów Uchwały Nr [...] Rady Gminy z 26 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy dla niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i szkół prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Gminy oraz trybu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji, w zakresie § 6 oraz Załącznika nr 3. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o: 1/ uchylenie decyzji SKO z 15.10.2025 r. w części co do: - punktu 1 i 2 co do określenia wysokości dotacji w kwocie [...] zł jako pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2019 i orzeczenia o zwrocie tej części dotacji; - punktu 3 i 4 co do określenia wysokości dotacji w kwocie [...] zł jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2019 i orzeczenia o zwrocie tej części dotacji; - punktu 5 i 6 co do określenia wysokości dotacji w kwocie [...] zł jako niewykorzystanej do końca roku 2019 i orzeczenia o zwrocie tej części dotacji; 2/ zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według obowiązujących przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja SKO zasługuje na jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, aczkolwiek z zupełnie innych przyczyn, niż zostały podniesione w skardze. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, ze zm.) - dalej także ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. W sprawie należy mieć na uwadze, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w wyniku zastosowania kolejno dwóch etapów: - postępowania zwykłego – i wydania decyzji Wójta Gminy z 23.09.2020r. w przedmiocie orzeczenia o zwrocie dotacji, utrzymanej następnie w mocy decyzją SKO z 01.04.2021r., a następnie - postępowania prowadzonego po wznowieniu postępowania, w wyniku którego SKO wydało najpierw decyzję z 3.10.2024r. orzekającą o odmowie uchylenia decyzji SKO z 01.04.2021r., a na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy – zaskarżoną decyzję uchylającą decyzję z 3.10.2024r. odmawiającą uchylenia decyzji SKO z 01.04.2021r., a jednocześnie orzekającą o istocie sprawy, tj. o określeniu wysokości dotacji do zwrotu. W wyniku wydania powyższych rozstrzygnięć powstał zatem taki stan, że na skutek uchylenia decyzji odmawiającej uchylenia decyzji SKO ponownie stała się otwarta kwestia orzeczenia o decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym w związku z uwzględnieniem wniosku strony i wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania "głównego", tj. w przedmiocie określenia dotacji do zwrotu. Stosownie do art. 151 § 1 Kpa: Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 (czyli orzekający w sprawie w ostatniej instancji), po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 (czyli postępowania co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia) wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Pod pojęciem decyzji dotychczasowej należy rozumieć decyzję ostateczną, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania, a nie decyzję, która została wydana przez organ właściwy w sprawie wznowienia działający po wznowieniu jako organ pierwszej instancji. Przepis art. 151 § 1 pkt 2 Kpa dotyczy bowiem rozstrzygnięcia wydanego przez organ właściwy w sprawie wznowienie działający w sprawie wznowienia jako organ I instancji. Przecież nie w każdym przypadku zostaje wydana decyzja organu właściwego ws. wznowienia na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bo nie zawsze strona zwraca się z takim żądaniem. Nadto, aby możliwe było "wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy" konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji, która już rozstrzygnęła o tej istocie wcześniej. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ orzekł o obowiązku zwrotu dotacji w określonych kwotach (czyli wydał nową decyzję orzekającą o istocie sprawy zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 Kpa), a jednocześnie nie uchylił decyzji dotychczasowej, tj. własnej decyzji orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta określającej te kwoty w sposób całkowicie odmienny, ani ww. decyzji Wójta. Oznacza to, że w obrocie prawnym równolegle funkcjonują dwa rozstrzygnięcia określające dotację do zwrotu w odmiennych kwotach i wydane na różnych podstawach prawnych (tj. decyzja SKO z 01.04.2021r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta z 23.09.2020r., oraz zaskarżona decyzja SKO z 15.10.2025r.). Tak więc spełniona została przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wydanej jako druga, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, czyli decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, gdyż ani własna decyzja SKO z 01.04.2021r. ani rozstrzygnięcie Wójta z 23.09.2020 r. nie zostały dotąd wyeliminowane z obrotu prawnego. Obligowało to Sąd do stwierdzenia nieważności takiej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe stanowisko Sądu. Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 3 023 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym, które - przy uwzględnieniu wartości przedmiotu sporu 302 229 zł - wynosi 10 800 zł (§ 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026r., poz. 118). W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 2 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa.