III SA/Gl 10/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Małgorzata Herman, Protokolant St. sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 7 listopada 2022 r. nr 27/LOK/2022 w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 7 listopada 2022 r. nr 27/LOK/2022 Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach (dalej jako KWP) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. (dalej jako KMP) z 21 lipca 2022 r. nr [...]. Na jej podstawie W. J. oraz M. J. zostały zobowiązane do opróżnienia lokalu mieszkalnego w B. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Lokal mieszkalny położony w B. przy ul. [...]KWMO w B. przydzieliła J. Z. decyzją z 1 lipca 1978 r. nr [...]. Lokal ten stanowił własność gminy i pozostawał w dyspozycji Komendanta. W decyzji o przydziale mieszkania wymieniono członków rodziny: Z. Z. – żonę oraz córki R. Z. oraz W. Z.. J. Z. (główny najemca) zmarł 10 września 1997 r. Natomiast jego żona Z. Z. zmarła 15 lutego 2000 r. W mieszkaniu pozostała córka W. J., nazwisko rodowe Z., wraz z rodziną. Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z 10 kwietnia 2001 r. W. J. wstąpiła w stosunek najmu lokalu po zmarłej matce Z. Z.. Na tej podstawie 31 maja 2001 r. zawarto z nią umowę najmu z czynszem regulowanym. Z uwagi na powstałe zadłużenie czynszowe umowa ta została w 2002 r. skutecznie wypowiedziana przez Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w B., co oznacza, że W. J. utraciła tytuł prawny do zajmowanego mieszkania. Zadłużenie spłaciła w grudniu 2021 r., składając jednocześnie wniosek do Komendy Miejskiej Policji w B. o wyrażenie zgody na dalsze zamieszkiwanie w lokalu przy ul. [...] w B.. KMP zawiadomił W. J. oraz jej córkę M. J. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego, które zakończyło się wydaniem 21 lipca 2022 r. decyzji nr [...] zobowiązującej W. J. oraz jej córkę M. J. do opróżnienia lokalu mieszkalnego położonego w B. przy ul. [...]. Rozstrzygnięcie to na skutek złożonego przez W. J. odwołania KWP w Katowicach utrzymał w mocy nie znajdując podstaw do jego uchylenia lub zmiany (vide: decyzja z 7 listopada 2022 r. nr 27/LOK/2022). W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na rozdział 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm.). Wyjaśnił, że przepisy w nim zawarte stanowią rozwiązania szczególne wobec przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Przewidują one w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienie policjanta w służbie stałej do otrzymania przydziału do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Za członka rodziny policjanta, którego uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego uznaje się według art. 89 ustawy o Policji małżonka policjanta, dzieci pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej niż do ukończenia 25 roku życia oraz rodziców policjanta lub jego małżonka będących na jego wyłącznym utrzymaniu lub, jeżeli ze względu wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są oni niezdolni do wykonywania zatrudnienia. Uprawnienie tych osób do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego, jaki posiada policjant i osoby te nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu. Z kolei decyzję o opróżnieniu zajmowanego przez w/w osoby lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku, gdy policjant lub członkowie jego rodziny albo inne osoby zajmują ten lokal bez tytułu prawnego (art. 95 ust. 2 i 3 ustawy o Policji). Ponieważ W. J., podobnie jak jej córka, nie była i nie jest funkcjonariuszem Policji oraz nie spełnia przesłanek z art. 29 ustawy zaopatrzeniowej, gdyż nie jest emerytem lub rencistą policyjnym albo osobą uprawnioną do renty rodzinnej po funkcjonariuszu Policji, która w chwili śmierci spełniała warunki do uzyskania renty lub emerytury policyjnej, za prawidłowe KWP uznał stanowisko organu pierwszej instancji stwierdzające, że skarżąca zajmowała lokal mieszkalny będący w dyspozycji organu Policji bez tytułu prawnego. Jako osoba nieuprawniona do jego zajmowania powinna go opuścić. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że zarówno przepisy ustawy o Policji jak i obowiązującego rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów nie przewidują — w następstwie opróżnienia mieszkania - przeznaczenia na przekwaterowanie osób innego lokalu mieszkalnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt SK 29/16, opub. w OTK-A 2017/75, stwierdził bowiem, że ustawa o Policji nie nakłada na organy wydające decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, obowiązku badania w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, czy osoby zobowiązane do opróżnienia lokalu będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób o niskich dochodach należy do gminy, a nie do organów administracji publicznej realizujących zadania publiczne w zakresie swojej właściwości. Dlatego właściwy w sprawie organ Policji będący dysponentem lokalu mieszkalnego, jest zobowiązany do wydania decyzji nakazującej jego opróżnienie, kiedy stwierdzi, że jest on zajmowany w sposób nieuprawniony. Nie zgadzając się z powyższym skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wnosząc o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji zarzuciła im naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania to jest: - art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. - dalej jako "k.p.a.") przez wydanie decyzji, która jest niewykonalna już w dacie jej wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności, która to niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz eksmisji "donikąd" pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją, co mieści się także w przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; - art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji oraz § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów w zw. z art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez jego przedwczesne zastosowanie w sytuacji niezagwarantowania skarżącej lokalu zastępczego w świetle niekonstytucyjności art. 144 przed eksmisją donikąd, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, - art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w zw. z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt K 27/15 w zakresie, w jakim orzekł, że art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie, w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, zobowiązanego do opróżnienia lokalu, jest niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.) przez to, że nie zawiera regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych, przez niewskazanie innego lokalu zamiennego pozwalającego uniknąć eksmisji "donikąd"; - art 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i wydanie decyzji na niekorzyść skarżącej, podczas gdy w sprawie istnieją niedające się usunąć wątpliwości w zakresie naruszenia zasad wskazanych w art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez to że nie zawiera regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością oraz niewykonalności samej decyzji, jak również pominięcie faktu, że skarżąca całe swoje życie spędziła w tym lokalu i poczyniła na ten lokal znaczne nakłady, a po wyjściu z trudnej sytuacji życiowej na bieżąco reguluje wszelkie należności związane z lokalem, co powoduje, że jako obywatel posiada słuszny interes w pozostaniu w lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 90 ustawy o Policji. Zgodnie z nimi decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Stan taki w sposób bezsporny zaistniał w sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja ta ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia określonej w tej normie przesłanki polegającej na zajmowaniu przez daną osobę lokalu, o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji bez tytułu prawnego, organ Policji jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia nakazującego jej opróżnienie tego mieszkania. W sprawach, w których wprowadzona jest instytucja decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania luzu decyzyjnego ze względu na jednoznaczne oznaczenie sposobu rozstrzygnięcia przez ustawodawcę (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2021 r. III OSK 4248/21, wszystkie powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl.). Stąd płynie dla strony skarżącej pierwszy wniosek, organ miał obowiązek wydać taka decyzję. Druga istotna kwestia dotyczy zgodności z Konstytucją takiej regulacji, a to z powodu nasuwających się pytań natury sprawiedliwościowej i słusznościowej, co prowadzi do pytania o jej zgodność z zasadami konstytucyjnymi, w szczególności z zasadą poszanowania godności obywatela (art. 31 Konstytucji), prawem oczekiwania i domagania się przez rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji pomocy państwowej (art. 71 ust. 1 Konstytucji) oraz obowiązkiem władz publicznych prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli (art. 75ust. 1 Konstytucji). Odpowiedzi na te wątpliwości udzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 listopada 2017 r. w sprawie o sygn. SK 29/16, w którym stwierdził, że Art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z 2017 r. poz. 1442 i 1529) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok dostępny na https://ipo.trybunal.gov.pl). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że ...w postępowaniu o opróżnienie lokalu na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji nie znajdą zastosowania - wynikające z przepisów powszechnych - gwarancje ochronne związane z procedurą eksmisji z lokalu mieszkalnego, a dotyczące tzw. zakazu eksmisji donikąd, których dotyczy meritum niniejszej skargi konstytucyjnej. Lokal mieszkalny będący do dyspozycji policji musi zostać opróżniony przez osobę niemającą do tego lokalu tytułu prawnego i postępowanie w tej sprawie ma charakter czysto administracyjny. Dalej Trybunał wskazał, że ustawa o Policji nie nakłada na organy wydające decyzje, z których wynika obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego, obowiązku badania w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, czy osoby zobowiązane do opróżnienia lokalu będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach należy do gminy (art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów). Ten obowiązek ciąży na gminie także w stosunku do osób, które w wyniku realizacji decyzji administracyjnej nakazującej opróżnienie lokalu musiały opuścić dotychczasowe mieszkanie. Krótko mówiąc nie jest obowiązkiem organów Policji zabezpieczanie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem. Przy całym zrozumieniu sytuacji skarżącej i jej córki, mamy do czynienia z decyzją odpowiadającą obowiązującemu prawu. Sąd nie podzielił zarzutu skargi o tym, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie 156 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ jest ona niewykonalna już w dacie jej wydania. Raz jeszcze należy pokreślić, że organ miał obowiązek wydać taką decyzję, nie miał obowiązku badać, czy i w jaki sposób będą zaspokojone potrzeby mieszkaniowe osób, do których jest adresowana, w postępowaniu administracyjnym, w którym decyzja została wydana, nie mają zastosowania gwarancje ochronne z ustawy o ochronie praw lokatorów ani przepisy Kodeksu cywilnego. Obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach spoczywa na gminie i powinien być realizowany w toku wykonania decyzji ((z powołanego tu wyroku Trybunału Konstytucyjnego). Sąd nie może uwzględnić zarzutu o niewykonalności decyzji, ponieważ kwestia ta leży poza przedmiotem tej sprawy, nie mówiąc już o tym, że twierdzenie już w tej chwili, że obowiązek ten nie zostanie zrealizowany jest przedwczesne. Zaskarżona decyzja sama w sobie nie prowadzi jeszcze do wykwaterowania donikąd osób znajdujących się w trudnej sytuacji. O ile konieczne będzie przymusowe wykonanie decyzji, co też nie jest ustalone, bo nie mieści się w zakresie tej sprawy, to odbędzie się to w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tak więc w odrębnym i ewentualnie przyszłym postępowaniu rozstrzygana będzie kwestia możliwości wykonania decyzji. Ostatecznie Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Kwestia ta została rozstrzygnięta na poziomie stanowienia prawa. Kategoryczne określenie obowiązku wydania decyzji przez organ, jak to wynika z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, w przypadku zajmowania go przez osoby nie posiadające do tego tytułu prawnego, zamyka tę dyskusję (porównaj wyrok NSA z 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2887/14). Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259).