III OSK 2270/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 592/19 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 18 stycznia 2019 r. nr 9/2019 w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 592/19, oddalił skargę J. J. (dalej: skarżąca) na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 18 stycznia 2019 r. nr 9/2019 w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a., przez uznanie legalności decyzji organów Policji, wydanych w warunkach nadużycia prawa, a zatem przez akceptację przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwych działań organów Policji; 2) art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji przez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy zgoda organów Policji na niezakłócone zamieszkiwanie przez skarżącą w przedmiotowym lokalu, i to przez kilkanaście lat, stanowiła o tytule prawnym skarżącej do korzystania z lokalu, i pozbawiała organów Policji uprawnienia dla wydania skarżonej decyzji. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. tj. zasady równości obywateli, zasad praworządności, pogłębiania zaufania obywateli oraz obowiązku wyjaśniania zasadności zastosowanych przesłanek, obowiązku rzetelnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz przez wydanie rozstrzygnięcia bez jego uzasadnienia zindywidualizowanymi przesłankami i nie zbadania wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż skarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady legalizmu, gdyż organy Policji działały w warunkach nadużycia prawa; 2) art. 81 k.p.a. przez rozstrzygnięcie sprawy na niekorzyść skarżącej, w sytuacji wątpliwości w zakresie stanu faktycznego sprawy, w szczególności wieloletniego niezakłóconego zamieszkiwania w lokalu przez skarżącą oraz faktu przeznaczenia lokalu do wykupu, a więc wyrażenia przez organy Policji woli wyzbycia się lokalu na rzecz rodziny skarżącej; 3) art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego zostało wykazane, iż decyzje organów Policji zostały wydane z nadużyciem prawa, a więc z uchybieniem zasadzie legalizmu. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego za obie instancje, według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji i jego zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy. Przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji stanowi dyspozycję do wydania decyzji związanej o opróżnieniu lokalu mieszkalnego w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Zgodnie z art. 90 na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Decyzja podejmowana w trybie art. 95 ust. 3 pkt 3 ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia określonej w tej normie przesłanki polegającej na zajmowaniu przez daną osobę lokalu, o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji bez tytułu prawnego, organ Policji jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia nakazującego jej opróżnienie tego mieszkania. W sprawach, w których wprowadzona jest instytucja decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania luzu decyzyjnego ze względu na jednoznaczne oznaczenie sposobu rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Nie jest obowiązkiem organów Policji zabezpieczanie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 2887/14, LEX nr 2111053). Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca posiadała jakikolwiek tytuł prawny uprawniający ją do zajmowania lokalu mieszkalnego, co słusznie ocenił organ, a Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję zaaprobował to rozstrzygnięcie, mając ku temu uzasadnione podstawy. Pojęcie tytułu prawnego do lokalu należy przy tym rozumieć w znaczeniu przepisów ustawy o Policji. Tytułem prawnym do lokalu będzie decyzja o jego przydziale, a nie umowa najmu czy też okoliczność długotrwałego zamieszkiwania oraz zameldowania w lokalu. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 96 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kluczowe znaczenie w świetle ustawy o Policji ma decyzja o przydziale lokalu. Jej brak świadczy o tym, że osoba zajmująca lokal nie posiada tytułu prawnego do jego zajmowania w rozumieniu powołanego art. 95 ust. 3 pkt 3. Status zajmowanego przez skarżącą lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 k.c. Lokale, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jak stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Natomiast przepis art. 89 tej ustawy wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. Zatem w drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego to jedynie policjant (milicjant) uzyskiwał i uzyskuje tytuł prawny do lokalu, natomiast członkowie jego rodziny, wymienieni w decyzji, własnego tytułu prawnego nie uzyskują. Posiadają oni wyłącznie uprawnienie pochodne do tytułu prawnego funkcjonariusza, zamieszkiwania w lokalu. Wyjątkowo samoistny tytuł prawny do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych organów, może uzyskać członek rodziny zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty policyjnego. Przewiduje to przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), który stanowi w ust. 1, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast ust. 2 stanowi, że prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie jest policjantem, emerytem policyjnym lub osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym ojcu. Nie mogła zatem uzyskać tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu po swoim ojcu. W tej sytuacji za nietrafny uznać należy pogląd skarżącej, że niezakłócone zamieszkiwanie przez nią w przedmiotowym lokalu przez kilkanaście lat, stanowiło o tytule prawnym do korzystania z tego lokalu i pozbawiło tym samym organy do wydania skarżonych decyzji. Problematyka ta wykracza bowiem poza zakres sprawy, której przedmiotem jest decyzja o opróżnieniu lokalu, wydana na podstawie przepisów ustawy o Policji, które nie nakładają na organy obowiązku badania sytuacji życiowej oraz możliwości samodzielnego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez osoby zobowiązane do wykwaterowania. Stąd podniesione w tym względzie zarzuty naruszenia nie mogły zostać uwzględnione. Ponadto, wobec związanego charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, bez wpływu na jej treść pozostają twierdzenia skarżącej w tej kwestii, bowiem przy takiej decyzji nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje także podstaw do uwzględnienia zarzutów odnoszących się do naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP. Zarzucając naruszenie art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego) oraz art. 7 (zasada praworządności) Konstytucji RP, autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, w jaki sposób doszło do uchybienia przez Sąd I instancji tym normom – czy poprzez ich błędną wykładnię, czy też niezastosowanie. Sąd I instancji nie dokonywał wykładni powołanych wyżej przepisów, a co więcej wskazane przepisy Konstytucji RP nie były nawet stosowane przez Sąd I instancji, a zatem w żadnej postaci nie mogły zostać one naruszone. Wskazać należy, że przepisy art. 2 i art. 7 Konstytucji to normy generalne – zasady ustroju państwa. Treść tych norm wytycza kierunki tworzenia prawa, a także sposób wykładni i stosowania przepisów obowiązującego prawa. Postanowienia ogólnych zasad ustrojowych znajdują natomiast konkretyzację w ustawach zwykłych. Oznacza to, że ani art. 2, ani 7 Konstytucji nie mogą stanowić samoistnej podstawy rozstrzygnięć podejmowanych w procesie stosowania prawa. Formą bezpośredniego stosowania ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji jest współstosowanie interpretacyjne tego rodzaju norm, gdy organ stosujący prawo ustala jego znaczenie biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową, jak i odpowiednią normę Konstytucji (por. wyrok NSA z 1 marca 2006 r. II OSK 293/2005). Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa procesowego, należy wskazać, iż zupełnie niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a., 81 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim podkreślić należy, że przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji, co powoduje, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej odnosić się muszą do działania tego Sądu, a nie organów. Dla poprawności zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez ten Sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność administracji publicznej. Sąd administracyjny nie stosuje bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie ocenia prawidłowość ich zastosowania przez organy. Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisu dotyczącego samego postępowania administracyjnego, bez niezbędnego powiązania go z przepisami ustawy Prawo o postępowania administracyjnego, co czyniło ten zarzut bezskutecznym. Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek prawny, została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, od którego należy oczekiwać sporządzenia jej zgodnie z wymogami prawa. Sąd kasacyjny nie może go zastępować przez konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o domniemane intencje jej autora. Ubocznie należy zauważyć, że analiza akt administracyjnych nie pozwala na uznanie, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, zaś rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez dostatecznego jej wyjaśnienia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądza o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione, przy czym autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych (prawnie relewantnych), które nie zostały wykazane przez organy administracyjne w zgromadzonym materiale dowodowym lub dowodów, które organy pominęły albo nie przeprowadziły. Wydana w sprawie decyzja nie budzi także wątpliwości co do swej treści. Podkreślić również trzeba, iż jako że decyzja wskazana w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji ma charakter związany i nie występują wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z tego przepisu, nie zaistniała w niniejszej sprawie możliwość rozstrzygania wątpliwości na korzyść skarżącej. Zauważenia także wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt SK 29/16, opub. w OTK-A 2017/75 odpowiadając na pytanie, czy art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150) w zakresie, w jakim nakazują w drodze decyzji administracyjnej opróżnienie lokalu mieszkalnego znajdującego się w chwili jej wydania w dyspozycji organu podległego Ministrowi Spraw Wewnętrznych ze wszystkich zamieszkujących w nim, innych niż policjant czy też członek jego rodziny osób, w tym osób małoletnich w sytuacji, gdy osobom, które zajmują tenże lokal bez tytułu prawnego, nie został wskazany lokal, do którego miałoby nastąpić przekwaterowanie, nawet tymczasowy, a nie są one w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych, a decyzja o opróżnieniu w zakresie legalności podlega kognicji sądów administracyjnych, z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji orzekł w ten sposób, że - art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z 2017 r. poz. 1442 i 1529) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uwzględnienie treści powyższego wyroku pozwala na uznanie, że orzekając w sprawie organy nie naruszyły wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wedle jego brzmienia uzasadnienie winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jest więc przepisem o charakterze formalnym, zaś o jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie obejmuje choćby jednego z ustawowych wyżej wymienionych elementów, a wada ta może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W drodze zarzutu naruszenia w/w przepisu można zatem kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. W orzecznictwie panuje pogląd, że tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. W niniejszej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim bowiem stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.