III SA/Gd 853/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. H. na decyzję Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu Gdańskiego z dnia 26 października 2022 r. nr 02/O/2022 w przedmiocie odmowy przedłużenia okresu odbywania studiów doktoranckich postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu K. H. uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 (dwieście) złotych.

K. H. (dalej jako "skarżący"), doktorant [...] Studiów Doktoranckich prowadzonych na Wydziale [...] Uniwersytetu Gdańskiego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu Gdańskiego z dnia 26 października 2022 r. nr 02/O/2022 utrzymującą w mocy decyzję Kierownika [...] Studiów Doktoranckich z dnia 28 września 2022 r. nr 1/2022, którą odmówiono skarżącemu przedłużenia okresu odbywania studiów doktoranckich. W odpowiedzi na skargę Dziekan Wydziału [...] Uniwersytetu Gdańskiego wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że zaskarżona decyzja nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Mając na uwadze powyższy zakres kognicji sądów administracyjnych uznać należy, że kwestionowany przez skarżącego akt nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kontroli sądów administracyjnych nie podlegają bowiem rozstrzygnięcia organów uczelni znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów, dotyczące kwestii związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta (doktoranta), i nie przesądzające ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mające charakteru zewnętrznego). Mimo, iż wydana decyzja stanowi władczy, jednostronny przejaw woli organów uczelni w stosunku do konkretnie oznaczonego adresata, to nie znajduje on oparcia w przepisach stanowiących źródło materialnoprawnego prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego. Rozważając kwestię dopuszczalności skargi na decyzję organów uczelni wyższej w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody przedłużenie okresu odbywania studiów doktoranckich należy mieć na uwadze, że uczelnia wyższa, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 grudnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 2529/17) jest podmiotem działającym w formie zakładu administracyjnego. Stanowi więc jednostkę organizacyjną niebędącą organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zaś zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (studentami, doktorantami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego, wiążą przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie. Możliwość uregulowania organizacji i toku studiów przez organy uczelni oznacza, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie. W rozpatrywanej sprawie powyższe kwestie należy rozważać na tle ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2183 ze zm.), która ma zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy art. 279 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1669 ze zm.). Zgodnie z ustawą – Prawo o szkolnictwie wyższym organy uczelni mają obowiązek rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej w sprawach takich jak: przyjęcie na studia (art. 169 ust. 10 i ust. 11), stypendia (np. socjalne – art. 175 ust. 3), skreślenie z listy studentów (art. 190 ust. 3), skreślenie z listy uczestników studiów doktoranckich (art. 197 ust. 4), czy stwierdzenie nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193). Od wyżej wymienionych rozstrzygnięć odróżnić należy rozstrzygnięcia organów uczelni wyższej znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej – nie mają charakteru zewnętrznego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2018 r.; sygn. akt I OSK 3854/18). W świetle powyższego uznać należy, że decyzja o nieprzedłużeniu skarżącemu okresu odbywania studiów doktoranckich jest związana z tokiem studiów albowiem sama w sobie nie pozbawia go statusu doktoranta. Ten jednostronny akt organów uczelni jest aktem wewnętrznym również ze względu na jego przedmiot. Został on bowiem skierowany na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w ramach istniejącego stosunku zakładowego, przy czym zawarte w nim rozstrzygnięcie nie wypłynęło na istnienie tego stosunku. Dopiero decyzja o skreśleniu z listy doktorantów ma charakter zewnętrzny i może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego. Zasady Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, ale do decyzji w sprawie skreślenia z listy, a nie do decyzji dotyczącej przedłużenia okresu studiów (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r.; sygn. akt I OSK 81/13). Nie ma przy tym znaczenia, jak został nazwany dany wewnętrzny akt władz uczelni ani to, że organ uczelniany uznał za zasadne zachowanie przy jego wydawaniu standardów wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.). Ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym, jak wskazano powyżej, wyraźnie przewiduje, w jakich sytuacjach w indywidualnych sprawach studentów wydaje się decyzję administracyjną. Forma ta jest zastrzeżona do decyzji o skreślenia z listy uczestników studiów doktoranckich (art. 197 ust. 4), a nie do innych aktów podejmowanych w związku z procesem nauczania w toku studiów, bez wpływu na byt stosunku zakładowego. Nie umknęło przy tym uwadze Sądu, że skarżący wnosząc niniejszą skargę kierował się pouczeniem zawartym w treści zaskarżonej decyzji Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu Gdańskiego. W tym zakresie Sąd podkreśla, że przychyla się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie, że błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. A co za tym idzie, samo błędne pouczenie nie stwarza (i nie może stwarzać) dla skarżącego prawa do wniesienia skargi. Pouczenie takie nie powoduje, że strona może z takiego wskazanego środka zaskarżenia skorzystać. Gdyby bowiem uzależnić możliwość zaskarżenia aktu pochodzącego od organu administracji w ujęciu ustrojowym bądź, jak w przypadku organów uczelni wyższej – w ujęciu funkcjonalnym, od pouczenia (chociażby błędnego) doszłoby do nieuprawnionego – w aspekcie art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) – różnicowania pozycji procesowej stron w postępowaniu prowadzącym w trybie tych samych przepisów (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2016 r.; sygn. akt II FSK 2438/14). Reasumując stwierdzić należy, że skoro brak jest przepisu prawa, w tym w szczególności w ustawie – Prawo o szkolnictwie wyższym, przesądzającego o tym, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przedłużenia okresu odbywania studiów doktoranckich następuje w formie decyzji administracyjnej, która może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego, to rozstrzygnięcie takie jest aktem wewnątrzzakładowym, na który nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego w świetle art. 3 § 2 albo § 3 p.p.s.a. Z kolei zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny zobligowany jest odrzucić skargę, jeżeli sprawa nią zainicjowana nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, przyjmując za podstawę art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi (punkt drugi sentencji postanowienia) orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego. Na marginesie odnotować należy, że odrzucenie skargi w niniejszej sprawie nie powoduje negatywnych konsekwencji dla skarżącego, bowiem – jak wiadomo Sądowi z urzędu – w dniu 28 marca 2023 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję Rektora Uniwersytetu Gdańskiego w przedmiocie skreślenia z listy doktorantów (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Gd 158/23). Zatem kwestia zasadności odmowy przedłużenia skarżącemu odbywania studiów doktoranckich będzie przedmiotem oceny Sądu w sprawie mającej za przedmiot skreślenie skarżącego z listy doktorantów. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).