III SA/Gd 358/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Joanna Karpińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2022 r. sprawy ze skargi S. B. z siedzibą w G. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 18 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia otwartego konkursu ofert postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić S. B. z siedzibą w G. 300 (trzysta) złotych uiszczone tytułem wpisu od skargi.

Zarządzeniem z dnia 18 maja 2021 r. nr 3691/21/VIII/R Prezydent Miasta Gdyni ogłosił otwarty konkurs ofert dla podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego na wsparcie realizacji zadania polegającego na prowadzeniu Gdyńskiego Centrum Organizacji Pozarządowych w latach 2021 - 2023. Stowarzyszenie "A" (dalej jako "skarżąca"), reprezentowane przez pełnomocnika z wyboru, zaskarżyło powyższe zarządzenie w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie przepisów art. 8 § 1 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735), poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej i prowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz poprzez brak opublikowania ogłoszenia w sposób umożliwiający zapoznanie się z jego treścią. Ponadto w skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1057 ze zm.) w zw. z art. 57 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niezgodne z przepisami ustalenie terminu na składanie ofert, co uniemożliwiło przystąpienie do konkursu osobom zainteresowanym. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gdyni wniósł o jej odrzucenie, alternatywnie o jej oddalenie. W dalszych pismach procesowych wniesionych do Sądu oraz na rozprawie przeprowadzonej w dniu 29 września 2022 r. pełnomocnik skarżącej jak i pełnomocnik organu przedstawili oraz podtrzymali swoje stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji nie naruszyły prawa w sposób wskazany w regulacjach zawartych w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.) bądź w ustawach szczególnych. Zaznaczenia wymaga, że przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny jest zobligowany do zbadania jej dopuszczalności, a zatem do ustalenia, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Analizując powyższe kwestie Sąd doszedł do przekonania, że niniejsza sprawa nie podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego a wniesiona skarga podlega odrzuceniu. Zakres kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sąd administracyjny rozpatruje skargi na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [...], postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa [...], postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej [...], oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Regułą postępowania sądowoadminstracyjnego, wynikającą między innymi z cytowanych wyżej regulacji, jest to, że sądy administracyjne są rzeczowo właściwe w sprawach ściśle przez ustawę zakreślonych. W przedmiotowej sprawie skarżąca wniosła skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 18 maja 2021 r. nr 3691/21/VIII/R w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert dla podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego na wsparcie realizacji zadania polegającego na prowadzeniu Gdyńskiego Centrum Organizacji Pozarządowych w latach 2021 – 2023. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w orzecznictwie sądowym wyrażone zostało stanowisko, zgodnie z którym rozstrzygnięcia organów władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego przeprowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jak i bezczynność w podejmowaniu rozstrzygnięć w takich konkursach nie podlegają kognicji sądu administracyjnego (zob. w tej materii m.in.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r.; sygn. akt II GSK 2022/11 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2019 r.; sygn. akt I OSK 518/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r. (sygn. SK 12/20; publ. OTK-A 2021/2) orzekł, że art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał orzekł również, że art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozumiany w ten sposób, że nie dotyczy bezczynności organu władzy publicznej odnośnie do rozstrzygnięcia w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji. W realiach niniejszej sprawy należy zauważyć, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Gdyni stanowi jedynie o ogłoszeniu otwartego konkursu ofert dla podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego na realizację zadania publicznego w latach 2021 - 2023. Zarządzenie to nie jest aktem wydanym w postępowaniu administracyjnym, nie jest z pewnością aktem prawa miejscowego, nie ma też charakteru władczego, jednostronnego i rozstrzygającego. Nie jest ono aktem generalnym i nie zawiera regulacji o charakterze normatywnym. Jest to jedynie rodzaj swoistego zaproszenia do składania dobrowolnych ofert wykonania zadania, które nie nakłada na żaden podmiot prawa (w tym na skarżącą) obowiązków wbrew jego woli ani nie ogranicza niczyich praw. Jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w postanowieniu z dnia 30 maja 2019 r. (sygn. akt II SA/Bk 215/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) konkurs ofert nie służy przyznaniu wsparcia, lecz wyłonieniu podmiotu, który będzie realizował określone w ogłoszeniu zadanie publiczne. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie zawiera przy tym materialnoprawnej podstawy do wydawania - czy to przy ogłaszaniu, czy to w toku procedury konkursowej - przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, bądź też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ustawa ta nie zawiera również przepisu szczególnego przewidującego sądowoadministracyjną kontrolę wstępnego etapu postępowania. Realizacja określonego zadania publicznego przez podmiot niepubliczny odbywa się zatem w formie prawa prywatnego, czyli na podstawie umowy cywilnoprawnej, przy czym odpowiedzialność za realizację danego zadania spoczywa na organie administracji publicznej, który je zlecił). Ogłoszony zaskarżonym zarządzeniem konkurs na realizację zadań publicznych, mający na celu wyłonienie podmiotów, które będą realizowały zadania publiczne w wymienionym tam zakresie, nie miał więc charakteru postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydawany jest akt podlegający kontroli sądowoadministracyjnej. Zaskarżone zarządzenie nie mieści się zatem w katalogu spraw objętych właściwością sądów administracyjnych. Zarządzenie to bowiem jest jedynie czynnością inicjującą postępowanie prowadzące do podjęcia rozstrzygnięcia ogłoszonego konkursu. Nie nosi ono - jak podkreślono powyżej - znamion decyzji administracyjnej, czy postanowienia, ani nie jest też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pozbawione jest ono także elementów władczych, a zawarte w nim treści nie mają charakteru wiążącego, lecz jedynie informacyjny. W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że zaskarżone zarządzenie mogłoby podlegać kontroli Sądu w sytuacji, gdyby skarżąca zainicjowała postępowanie mające za przedmiot rozstrzygnięcie zapadłe w ogłoszonym zaskarżonym zarządzeniem konkursie. W niniejszej sprawie skarżąca, co należy podkreślić, zakwestionowała wyłącznie opisane wyżej zarządzenie mające walor informacyjny a nie rozstrzygnięcie zapadłe w tym konkursie. Z powyższych względów Sąd zobligowany był odrzucić wniesioną skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż zainicjowana nią sprawa nie należy do właściwości rzeczowej sądu. W związku z tym Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie skarżącej uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji postanowienia zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.