III SA/Gd 292/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Janina Guść, Protokolant: Starszy asystent sędziego Robert Daduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2023 r. nr SKO Gd/1543/23 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Stary Targ z dnia 20 stycznia 2023 r. nr GOPS.0701.162.DW.01.2023.

III SA/Gd 292/23 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 20 stycznia 2023 r. nr GOPS.0701.162.DW.01.2023 Wójt Gminy Stary Targ, powołując się na przepisy art. 2 ust. 2 i ust. 12, art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm. powoływanej dalej jako "ustawa") odmówił przyznania E. M. (zwanej dalej również "stroną" lub "skarżącą") świadczenia w formie dodatku węglowego. Organ wskazał, że we wniosku o dodatek węglowy strona podała adres zamieszkania S. ul. [...]. W dniu 6 września 2022 r. w Urzędzie Gminy strona złożyła deklarację zgłoszenia pieca – kotła na paliwo stałe zasilane węglem do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków. W celu potwierdzenia faktycznego miejsca zamieszkania oraz deklarowanego źródła ciepła w dniach: 30 listopada 2022 r. i 1 grudnia 2022 r. pracownik socjalny udał się do miejsca zamieszkania strony, lecz pod wskazanym adresem jej nie zastał. Od pana, który był obecny na posesji, pracownik dowiedział się, że E. M. mieszka w S., a mieszkanie wskazane we wniosku jest w trakcie remontu. Strona w odwołaniu podniosła, że o zamiarze przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie została powiadomiona. Zrozumiałe jest zatem, że pracownik socjalny jej nie zastał, bowiem większość czasu strona spędza w miejscu zatrudnienia w S. Oczekując na wypłatę przedmiotowego dodatku strona otrzymała decyzję odmowną dopiero po upływie 4 miesięcy od złożenia wniosku i 3 miesięcy trwania sezonu grzewczego. Posiadana nieznaczna rezerwa węgla uległa wyczerpaniu, a na zakup węgla na pozostały czas sezonu grzewczego nie otrzymała dotychczas wsparcia w postaci dodatku węglowego. Przebywanie w lokalu nie wystarczająco ogrzanym jest niemożliwe, a zatem aktualnie strona przebywa z konieczności poza wskazanym we wniosku adresem. Większość czasu przebywa w S., ponieważ tam znajduje się jej miejsce zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją nr SKO Gd/1543/23 z dnia 12 kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania strony, podanym we wniosku o przyznanie dodatku węglowego. Pracownik socjalny dwukrotnie, tj. w dniu 30 listopada 2022 r. i w dniu 1 grudnia 2022 r. pod wskazanym adresem nie zastał strony. Uzyskał natomiast informację, że w wskazanym lokalu trwa remont a odwołująca się mieszka w S. Organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu deklarowanego zamieszkiwania strony. Ustalił, że strona prowadzi w domu remont i tam nie zamieszkuje. Organ I instancji ustalił ilość użytej przez stronę wody i prądu na podstawie przedłożonych do akt sprawy faktur. Ustalone zużycie faktyczne wody za okres od 1 lipca 2022 r. do 17 października 2022 r. - wynosi 3,66 m3 przy czym w analogicznym okresie poprzedniego roku wynosiło ono 17,42 m3. Zużycie prądu wyniosło od 17 sierpnia 2022 r. do 17 października 2022 r. 53 kWh (opłata 56,45 zł). Takie niskie zużycie mediów świadczyć może o braku stałego zamieszkiwania w budynku, w którym prowadzony jest remont. Do akt sprawy organ I instancji dołączył oświadczenie D. M. zamieszkującej przy ul. [...] w S., która oświadczyła, że odwołująca się od kilku lat nie mieszka w swoim mieszkaniu. Poprzednio wynajmowała je rodzinie, a później robotnikom z Ukrainy. Od czerwca 2022 r. odwołująca się remontuje mieszkanie. Podczas wykonywania remontu odwołująca się nie mieszkała i nie mieszka w swoim mieszkaniu. D. M. oświadczyła, że podczas wykonywania prac budowlanych na dachu budynku doszło do uszkodzenia jej części dachu. Skutkiem tego jej rodzina nie mogła dalej mieszkać w swoim mieszkaniu i zmuszeni byli wyprowadzić się do wynajętego mieszkania. Składająca oświadczenie podała adres odwołującej się w S. przy ul. [...]. Te ustalenia stanowiły podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ odwoławczy podkreślił, że wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Podstawowym warunkiem przyznania dodatku węglowego jest posiadanie odpowiedniego źródła ciepła opalanego węglem lub materiałem węglopochodnym w miejscu zamieszkiwania wnioskodawcy. Bezsprzecznie w niniejszej sprawie ustalono, zdaniem organu, że wnioskodawczyni nie zamieszkuje w S. przy ul. [...], a przyczyna tego stanu rzeczy nie jest istotna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. M. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 2 ust. 11, ust. 15c, ust. 15e ustawy, oraz przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 10, art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775) – dalej powoływanej jako "k.p.a.", które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty poprzez przyznanie tego dodatku. Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że lokal mieszkalny w którym prowadzi gospodarstwo domowe został poddany tylko fragmentarycznie pracom naprawczo-konserwatorskim. Naprawie została poddana tylko część budynku zagrażająca bezpieczeństwu, wymagająca natychmiastowych działań natomiast w pozostałej wolnej od prac naprawczo - remontowych skarżąca zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ odwoławczy zawarł niesprawdzone informacje, niezwiązane z tematem dodatku węglowego, pozyskane od D. M. podającej, że zamieszkuje przy ul. [...] w S., która w dalszej części swojego oświadczenia podała, że już nie zamieszkuje pod wskazanym adresem. W rzeczywistości zajmowała ona lokal sąsiedni, pod nr [...] bez zameldowania. D. M. była zmuszona opuścić lokal tuż przed rozpoczęciem sezonu grzewczego z uwagi na jego bardzo zły stan techniczny. Pod adresem przy ul. [...] w S. znajduje się od 37 lat gospodarstwo domowe i rolne skarżącej. D. M. wykazuje wobec skarżącej postawę roszczeniową, a nie jest aktualnie nawet mieszkańcem jej najbliższego sąsiedztwa. Zatem nie jest źródłem informacji wiarygodnym i obiektywnym dla organu prowadzącego postępowanie. Skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe jednoosobowe, a jej miejsce pracy znajduje się w S. Większość dnia przebywa poza miejscem zamieszkania. Miejscem docelowym zawsze było i jest dla skarżącej gospodarstwo domowe i jednocześnie rolne przy ul. [...] w S. O zamiarze przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz o innych działaniach organów w toku prowadzonych postępowań zarówno w I jak w II instancji skarżąca nie była zawiadamiana. Organ przemilcza również fakt, że skarżącej nie powiadomiono o zamiarze przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z przepisów art. 15e ustawy o dodatku węglowym wynika, że wnioskodawcy przysługuje w tym momencie określenie się, czy wyraża zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, czy odmawia, co oczywiście skutkuje odmową przyznania dodatku węglowego. O przeprowadzonym wywiadzie rzekomo w jej miejscu zamieszkania skarżąca została poinformowana dopiero zawiadomieniem organu I instancji z dnia 30 grudnia 2022 r. stwierdzającym zakończenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", stanowi, że sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy o dodatku węglowym, a w szczególności art. 2 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego, jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Jak stanowi art. 2 ust. 15a ustawy (dodany łącznie z ust. 15b-15e do ustawy na mocy art. 50 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw - Dz.U. z 2022 r., poz. 1967), dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, 1265 i 2140), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 i 2140), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202, 1692 i 2687), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561 i 2456); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191). W myśl art. 2 ust. 15b ustawy, jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c ustawy). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d ustawy). Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 15g ustawy dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. W świetle przywołanych przepisów, nie może budzić wątpliwości, że informacje podane we wniosku o przyznanie dodatku węglowego podlegają weryfikacji przez organ gminy przed podjęciem decyzji w przedmiocie dodatku węglowego. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego powinna mieć charakter wszechstronny, a katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy, ma charakter otwarty. Postępowanie administracyjne winno zostać przeprowadzone zgodnie z ogólnymi zasadami, wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego (por. przykładowo wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 294/23, wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 949/22, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 866/22). Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji w toku postępowania tak z urzędu jak i na wniosek winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Prowadzenie gospodarstwa domowego w miejscu zgłoszonym jako ogrzewane we wniosku o przyznanie dodatku węglowego jest oczywiście warunkiem koniecznym przyznania tego dodatku. Z uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji wynika, że przyczyną odmowy przyznania dodatku węglowego było ustalenie, że skarżąca nie prowadzi gospodarstwa domowego pod adresem miejsca zamieszkania wskazanym we wniosku i deklaracji złożonej do CEEB. Organ I instancji oparł to ustalenie na notatce urzędowej sporządzonej przez pracownicę socjalną, z której to notatki wynika, że podczas dwukrotnych wizyt pod adresem wskazanym przez skarżącą nie zastano jej w domu oraz, że osoba określona jako "pan, który był na posesji" (uzasadnienie decyzji) lub "pan który ścinał drzewo w ogrodzie" (notatka urzędowa) poinformowała, że E. M. mieszka w S. Organ II instancji do materiału dowodowego dołączył natomiast oświadczenie pisemne datowane na 6 kwietnia 2023 r., złożone przez D. M. wobec pracownika organu I instancji. Z tego oświadczenia wynika, że skarżąca nie mieszka w S. od kilku lat i wynajmowała swe mieszkanie innym osobom, a obecnie trwa w tym mieszkaniu remont. Z oświadczenia wynika, że w czasie remontu uszkodzeniu uległo mieszkanie w którym zamieszkiwała składająca oświadczenie D. M. z rodziną. W konsekwencji musiała ona z rodziną wyprowadzić się z tego mieszkania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy. Wydaje się, że wizytę pracownika socjalnego, który nie zastał skarżącej w deklarowanym przez nią miejscu zamieszkania i rozmowę tego pracownika z nieokreśloną co do tożsamości osobą aktywną na posesji organ uznał za wywiad środowiskowy w rozumieniu ustawy. Poglądu tego nie można jednak podzielić. W świetle powołanych wyżej przepisów ustawy wywiad środowiskowy ma charakter dowodu szczególnie istotnego w postępowaniu dotyczącym dodatku węglowego. Dlatego też musi spełniać wymogi wynikające z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zasady te należy w tym miejscu przywołać: Art. 7. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 8. § 1. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Art. 10. § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie odpowiada powyższym wymogom notatka urzędowa pracownicy socjalnej, która o nieokreślonej porze dnia odwiedza miejsce zamieszkania skarżącej i rozmawia z niezidentyfikowanym mężczyzną ścinającym drzewo na posesji. Z faktu nieobecności skarżącej w miejscu zamieszkania jako osoby aktywnej zawodowo nie można wyprowadzać wniosku co do jej niezamieszkiwania pod wskazywanym przez nią adresem. Rzeczą osoby podejmującej się sporządzenia wywiadu środowiskowego jest niewątpliwie określenie personaliów osób podających informacje w sposób pozwalający na ich zweryfikowanie. Także kontakt lub przynajmniej próba kontaktu z wnioskodawcą jest warunkiem rzetelności czynności mających prowadzić do sporządzenia wywiadu środowiskowego. Zatem nie jest prawdziwe stwierdzenie organu odwoławczego, że organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy, skoro znajdujące się w aktach notatki urzędowe nie odpowiadają minimalnemu standardowi, jakiemu sprostać powinien dowód w postaci takiego wywiadu. Trudno też wyjaśnić jaki jest charakter oświadczenia D. M., skoro zostało ono złożone bez obecności skarżącej, przed organem I instancji - już po wydaniu przez ten organ decyzji, ale bez zlecenia pochodzącego od organu odwoławczego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Podkreślić należy przy tym, że z treści oświadczenia wynika, że jego autorka pozostawać może w poważnym konflikcie ze skarżąca. Nie można zaakceptować zatem uznania za jeden z najważniejszych dowodów w postępowaniu oświadczenia takiego "świadka" - złożonego z pominięciem jakiegokolwiek trybu postępowania przewidzianego przepisami k.p.a. Zatem całość postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy administracji w rozpatrywanej sprawie dotknięta jest poważnymi wadami i narusza nie tylko art. 2 ust. 15b ustawy przez zaniechanie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu rozstrzygnięcia wątpliwości dotyczących gospodarstwa domowego wnioskodawczyni, ale także przepisy art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dowodach przeprowadzonych z naruszeniem w/w przepisów. Nie sposób przyjąć, by taki sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego pozwalał na dokładne wyjaśnienie stanu sprawy oraz by budził zaufanie do organów władzy publicznej, które je prowadziły. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wskazania co dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Rozpoznanie wniosku skarżącej o przyznanie dodatku węglowego powinno nastąpić z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o dodatku węglowym oraz określonych w k.p.a. zasad postępowania dowodowego. Zadaniem organów będzie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu wyjaśnienia wątpliwości co do tego, czy skarżąca faktycznie prowadzi gospodarstwo domowe pod wskazanym we wniosku adresem. Konieczne ustalenia faktyczne zostaną dokonane w oparciu o dowody przewidziane w ustawie i kodeksie postępowania administracyjnego, przy zachowaniu wynikających z tego kodeksu zasad postępowania, w tym prawa skarżącej do udziału w każdym stadium postępowania.