III SA/Gd 200/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Asesor WSA Adam Osik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi S. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 10 lutego 2025 r. nr 2/64070/OR11/2025 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 10 lutego 2025 r. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Wejherowie z dnia 30 grudnia 2024 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Stan sprawy jest następujący: M. M. (dalej: "beneficjent") w dniu 20 czerwca 2023 r. wystąpił o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2023 r. Dnia 14 listopada 2023 r. wypłacono beneficjentowi zaliczkę na poczet płatności na 2023 r. w ramach systemów bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 w łącznej wysokości 95.640,52 zł, w tym: 59.041,19 zł tytułem podstawowego wsparcia dochodów, 3.800,16 zł tytułem płatności redystrybucyjnej, 24.755,32 zł tytułem płatności dla roślin pastewnych, 8.043,85 zł tytułem uzupełniającej płatności podstawowej. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Wejherowie (dalej: "organ I instancji", "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR") ostateczną decyzją z dnia 28 czerwca 2024 r. przyznał beneficjentowi na rok 2023 płatność redystrybucyjną w wysokości 5.428,80 zł oraz płatność do roślin pastewnych w wysokości 35.364,75 zł oraz odmówił przyznania podstawowego wsparcia dochodów, zróżnicowanej struktury upraw oraz uzupełniającej płatności podstawowej. Zawiadomieniem z dnia 10 września 2024 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez beneficjenta płatności przyznanych decyzją z dnia 28 czerwca 2024 r. Organ I instancji ustalił, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku. W związku z powyższym decyzją z dnia 28 października 2024 r. organ I instancji ustalił beneficjentowi kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2023 r. w łącznej wysokości 54.846,97 zł. W piśmie z dnia 8 listopada 2024 r. Syndyk Masy Upadłości M. M. (dalej: "skarżący") zawiadomił organ I instancji, że Sąd Rejonowy G.-P. w G. VI Wydział Gospodarczy postanowieniem z dnia 12 września 2024 r. sygn. akt [...] ogłosił upadłość beneficjenta i wyznaczył syndyka w osobie D. D.-D. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni (dalej: "organ odwoławczy", "Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR"), decyzją z dnia 11 grudnia 2024 r. stwierdził nieważność decyzji organu I instancji z dnia 28 października 2024 r., gdyż została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzją z dnia 30 grudnia 2024 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2023 r. w łącznej wysokości 54.846,97 zł, tj. 46.803,12 zł z tytułu podstawowego wsparcia dochodów i 8.043,85 zł z tytułu uzupełniającej płatności podstawowej. Organ I instancji, mając na uwadze datę złożenia wniosku o przyznanie płatności na 2023 r. stwierdził, że nie upłynął okres przedawnienia zwrotu nienależnych płatności. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 10 lutego 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy za bezsporną uznał okoliczność, że kwota zaliczki wypłaconej beneficjentowi na poczet płatności objętych wnioskiem w wysokości 95.640,52 zł była wyższa od kwoty przyznanych mu płatności w łącznej wysokości 40.793,55 zł. Różnica ta jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1199 ze zm., dalej: "ustawa o ARiMR"). Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo uznał, że nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności na zasadach określonych w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE L z 1995 r., Nr 312, str. 1 ze zm.). Wskazał, że momentem dopuszczenia się nieprawidłowości przez beneficjenta jest data wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności na 2023 r., tj. 20 czerwca 2023 r. Nadto okres przedawnienia został dwukrotnie przerwany – po raz pierwszy w dniu 1 lipca 2024 r., tj. w dniu doręczenia beneficjentowi decyzji z dnia 28 czerwca 2024 r. o przyznaniu płatności, a następnie w dniu 9 stycznia 2025 r., tj. w dniu doręczenia skarżącemu decyzji z dnia 30 grudnia 2024 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Po każdym z nich termin przedawnienia rozpoczynał bieg na nowo. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazywane przez skarżącego okoliczności dotyczące zasadności odmowy przyznania beneficjentowi płatności z tytułu podstawowego wsparcia dochodów oraz uzupełniającej płatności podstawowej nie stanowią podstaw do ponownego prowadzenia postępowania (i zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia tej kwestii) w tym zakresie w ramach postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia zwrotu nienależnie pobranych płatności. W konsekwencji organ I instancji nie naruszył art. 4 ust. 4 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylające rozporządzenie (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013 (Dz.U. UE L 435 z 6.12.2021 r.). Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, podnosząc zarzuty naruszenia: 1/ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 144 w zw. z art. 145 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (dalej: "p.u."), poprzez stwierdzenie, że nie zachodziły przesłanki uzasadniające obligatoryjne zawieszenie postępowania przez organ I instancji w związku z ogłoszoną upadłością; 2/ art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak wezwania skarżącego do udziału w postępowaniu, co uniemożliwiło stronie wzięcie udziału w sprawie, a w konsekwencji skutkowało naruszeniem jej prawa do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego; 3/ art. 160 ust. 1 p.u., poprzez błędne przyjęcie, że syndyk wstępuje w prawa i obowiązki upadłego, gdy tymczasem syndyk jedynie działa w imieniu własnym i na rachunek upadłego; 4/ art. 146 ust. 1 p.u., poprzez brak zawieszenia postępowania egzekucyjnego z dniem ogłoszenia upadłości na czas trwania postępowania upadłościowego; 5/ art. 230 ust. 1 p.u., poprzez jego błędną interpretację, tj. błędne przyjęcie, że kwota wskazana w zaskarżonej decyzji miałby zostać zaspokojona przez syndyka jako inne koszty postępowania upadłościowego powstałe po dniu ogłoszenia upadłości; 6/ art. 236 p.u., poprzez jego błędną interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do braku zastosowania przepisu. Argumentacja skargi koncentruje się przede wszystkim na wykazaniu przez skarżącego, że organ bezpodstawnie wydał decyzję nakazującą zwrot nienależnie pobranych dopłat, bowiem wierzytelność z tego tytułu w ogóle nie powstała (a jeśli przyjąć, że wierzytelność powstała, to moment jej powstania miał miejsce przed dniem ogłoszenia upadłości). W konsekwencji, zdaniem skarżącego, jedyną drogą jej dochodzenia w toku postępowania upadłościowego jest dokonanie zgłoszenia wierzytelności, czego organ zaniechał. W skardze wskazano także na konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu wstąpienia przez syndyka do postępowania. Niezależnie od powyższego skarżący zwrócił uwagę, że pomiędzy wydaniem decyzji z dnia 11 grudnia 2024 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 28 października 2024 r., a wydaniem decyzji z dnia 30 grudnia 2024 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego organ nie podjął żadnych czynności zawiadamiających syndyka o toczącym się postępowaniu administracyjnym, a jedynie wydał powyższą decyzję kształtującą obowiązki strony. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej jako: "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wydanie przez sąd rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy , o czym mowa w wyżej przytoczonym przepisie oznacza – w realiach sprawy - że Sąd w niniejszej sprawie nie kontroluje prawidłowości postępowania , wszczętego w dniu 10 września 2024 r., po przeprowadzeniu którego organ pierwszej instancji wydał decyzję w dniu 28 października 2024 r. , ani też decyzji organu odwoławczego z dnia 11 grudnia 2024 r., stwierdzającej nieważność tej decyzji. Kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęte jest postępowanie, na skutek którego zapadła zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji. W sprawie nie było sporne, że Sąd Rejonowy G.-P. w Gdańsku VI Wydział Gospodarczy postanowieniem z dnia 12 września 2024 r. sygn. akt [...] ogłosił upadłość beneficjenta i wyznaczył Syndyka Masy Upadłości M. M. w osobie D. D.-D. Zgodnie z art. 144 ust. 1 prawa upadłościowego, po ogłoszeniu upadłości postępowania sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu. Postępowania te syndyk prowadzi na rzecz upadłego, ale w imieniu własnym (art. 144 ust. 2 Prawa upadłościowego). Z kolei z art. 145 ust.1 Prawa upadłościowego wynika, że postępowanie sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne w sprawie wszczętej przeciwko upadłemu przed dniem ogłoszenia upadłości o wierzytelność, która podlega zgłoszeniu do masy upadłości, może być podjęte przeciwko syndykowi tylko w przypadku, gdy w postępowaniu upadłościowym wierzytelność ta po wyczerpaniu trybu określonego ustawą nie zostanie umieszczona na liście wierzytelności. Jak wskazuje się w orzecznictwie, udział w procesie syndyka zamiast upadłego jest rodzajem zastępstwa procesowego pośredniego, bowiem zastępca działa na rzecz zastąpionego, ale w imieniu własnym. To, że zastępca pośredni dokonuje czynności prawnej we własnym imieniu, oznacza, że skutki tej czynności, polegające na nabyciu praw lub zaciągnięciu zobowiązań, dotykają jego sfery majątkowej. Syndyk nie jest jednak typowym zastępcą pośrednim upadłego, który w przeciwieństwie do typowego zastępcy pośredniego staje się zastępcą z mocy samego prawa, niezależnie od woli upadłego, który nie ma również wpływu na zakończenie bytu prawnego zastępcy oraz podejmuje czynności, które wykraczają poza zakres kompetencji typowego zastępcy. Zastępstwo pośrednie określane jest mianem podstawienia procesowego. Podstawienie procesowe polega na tym, że w procesie zamiast podmiotu będącego stroną w znaczeniu materialnym występuje jako strona w znaczeniu formalnym inny podmiot, eliminując przy tym w sposób pierwotny albo następczy, możliwość takiego wystąpienia przez stronę w znaczeniu materialnym. W sprawach dotyczących masy upadłości legitymację procesową ma tylko syndyk, który działa na rzecz upadłego, ale w imieniu własnym. Sytuację tę należy więc zakwalifikować jako podstawienie procesowe bezwzględne. Przy podstawieniu procesowym bezwzględnym legitymację procesową ma tylko podmiot podstawiony. Zarządca jako zastępca pośredni upadłego występuje w procesie dotyczącym masy upadłościowej w imieniu własnym dochodząc prawa podmiotowego upadłego lub przeciwstawiając się żądaniom skierowanym do upadłego. Zarządca realizuje więc w procesie prawa upadłego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2024 r. , sygn. akt III OSK 959/23 ). W niniejszej sprawie decyzje zostały prawidłowo skierowane do syndyka masy upadłości. Co prawda organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji z dnia 30 grudnia 2024 r. nie wystosował do syndyka masy upadłości zawiadomienia o wszczęciu postępowania ani też nie umożliwił mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań może skutkować uchyleniem decyzji tylko wówczas, gdy strona wykaże, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. "Dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy" ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 119/24). Takich okoliczności skarżący ani nie wskazał, ani nie wykazał, miał ponadto możliwość zajęcia swego stanowiska we wniesionym odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, z której skorzystał. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR środki publiczne: 1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowe, przeznaczone na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej. Przepis art. 29 ust. 1c ustawy o ARiMR stanowi natomiast, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o których mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR wynika, że do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...) Zauważyć należy, że ustalone decyzją ostateczną kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych stają się niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, podlegającą egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2022 r., sygn. akt I GSK 2289/18). Sąd podziela stanowisko organu, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki z art. 29 ust.1 ustawy o ARiMR , warunkujące wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Skoro beneficjentowi w dniu 14 listopada 2023 r. wypłacono zaliczkę na poczet płatności na rok 2023 w łącznej wysokości 95.640,52 zł, natomiast ostateczną decyzją z dnia 28 czerwca 2024 r. przyznano mu jedynie 40.793,55 zł, to pozostała kwota jest kwotą nienależnie pobraną. Podkreślić trzeba, że w niniejszym postępowaniu organy były związane ustaleniami odnośnie do wysokości przysługujących beneficjentowi kwot na 2023 r., bowiem ich wysokość została ustalona ostateczną decyzją z dnia 28 czerwca 2024 r. Organu obu instancji dokonały prawidłowych obliczeń wysokości kwoty nienależnie pobranej, obliczenia te nie były też kwestionowane przez stronę skarżącą. Przyjąć należy, że wydana na wskazanej podstawie prawnej decyzja ma charakter deklaratoryjny, bowiem nie konstytuuje nowej wierzytelności, a jedynie stanowi formalne potwierdzenie jej zaistnienia, przy czym art. 29 ust. 1c ustawy o ARiMR wyraźnie określa, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wierzytelność ta powinna być zgłoszona w trybie postępowania upadłościowego. Zgodnie z art. 240 pkt 3 prawa upadłościowego, w zgłoszeniu wierzytelności należy podać dowody stwierdzające istnienie wierzytelności. Przeprowadzenie postępowania administracyjnego w celu określenia wysokości wierzytelności powstałej przed ogłoszeniem upadłości i wydanie w tym przedmiocie decyzji stanowiącej dowód tej wierzytelności służyć będzie zatem zgłoszeniu jej w taki sposób, aby została ona uznana w postępowaniu upadłościowym. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt I FSK 929/11, iż wynikający a contrario z art. 145 Prawa upadłościowego zakaz wszczęcia po ogłoszeniu upadłości postępowania przeciwko syndykowi z tytułu wierzytelności, podlegającej zgłoszeniu do masy upadłości, nie dotyczy postępowania podatkowego wszczętego w celu udokumentowania decyzją podatkową wierzytelności upadłego z tytułu zobowiązania podatkowego powstałego z mocy prawa przed ogłoszeniem upadłości. Wobec powyższego uznać należy, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa w stopniu, który eliminowałby ją z obrotu prawnego. Dodać jedynie trzeba, że problematyka braku zawieszenia postępowania egzekucyjnego czy też przyjęcia, że kwota wynikająca z zaskarżonej decyzji miałaby zostać zaspokojona przez syndyka jako inne koszty postępowania upadłościowego powstałe po dniu ogłoszenia upadłości - wykracza poza granice niniejszego postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku , nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Przywołane w uzasadnieniu wyroki są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.