III SA/Gd 1085/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. G. – C. na decyzję (...) Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 września 2020 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przestrzegania przepisów sanitarno – epidemiologicznych oddala skargę.

Decyzją z dnia 16 lipca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." w zw. z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny umorzył postępowanie wszczęte dnia 28 maja 2020 r. wobec E. S. w związku z żądaniem K. G. i R. D. w sprawie dotyczącej przestrzegania przez E. S. w lokalu nr [...] przy ul. K. [...] w S. przepisów sanitarno-epidemiologicznych ustanowionych na czas pandemii Covid-19. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wnioskodawczynie K. G. i R. D. zamieszkałe odpowiednio w lokalach nr [...] i [..] przy ul. K. [...] w S. w dniu 28 maja 2020 r. wniosły o wszczęcie postępowania administracyjnego wobec E. S., prowadzącej działalność gospodarczą polegającą na wynajmie krótkoterminowym lokalu nr [...] przy ul. K. [...], w związku z nieprzestrzeganiem przepisów sanitarno-epidemiologicznych ustanowionych na czas pandemii Covid-19, podczas świadczenia ww. usług. Organ wskazał na uprzednie czynności polegające na przeprowadzeniu kontroli sanitarnej w lokalu nr [...], w wyniku której nie stwierdzono nieprawidłowości higieniczno-sanitarnych oraz zalecono, aby właściciel mieszkania udostępnił na klatce schodowej procedury dezynfekcji i postępowania gości w częściach wspólnych budynku. Przyjęte procedury zapewniają bezpieczeństwo sanitarne zarówno gościom lokalu, jak i stałym mieszkańcom budynku, ponieważ uwzględniają dystans społeczny i noszenie maseczki. Organ pierwszej instancji wskazał na brak wytycznych w związku z zagrożeniem epidemicznym dla lokali mieszkalnych wynajmowanych krótkoterminowo. Wytyczne Ministerstwa Rozwoju w konsultacji z Głównym Inspektorem Sanitarnym dla funkcjonowania hoteli/obiektów/pensjonatów pełnią rolę prewencyjną i zasadne jest, aby stosować je w zakresie, który jest możliwy do zastosowania przy wynajmie krótkoterminowym mieszkań w budynkach w celu ograniczenia lub uniemożliwienia transmisji wirusa w społeczeństwie. Przedsiębiorcy prowadzący wynajem krótkoterminowy są przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego informowani o obowiązku wprowadzenia reżimu sanitarnego na podstawie procedur opracowanych w związku z wyżej wspomnianymi wytycznymi, których stosowanie powinno ograniczyć transmisję wirusa. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że E. S. dostosowała swoje procedury do wytycznych Ministerstwa Rozwoju w zakresie, który można przyjąć do stosowania przy wynajmie krótkoterminowym mieszkań w budynkach wielorodzinnych i w oparciu o nie prowadzić działalność, tj. że działalność prowadzona jest zgodnie z obowiązującym prawem. Postępowanie wobec powyższego należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W odwołaniu od powyższej decyzji K. G. wniosła o jej uchylenie, zarzucając rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., naruszenie art. 104 k.p.a., naruszenie rozporządzenia Rady Ministrów i wytycznych Głównego Inspektora Sanitarnego poprzez błędne ustalenie, że dany przepis nie obowiązuje w sprawie oraz błędną interpretację treści i znaczenia danego przepisu, naruszenie art. 7 i art. 11 k.p.a., naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy o własności lokali. Decyzją z dnia 30 września 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji błędnie wszczął postępowanie wobec E. S. uznając K. G. za stronę postępowania. Organ odwoławczy przywołał treść art. 61 § 1 k.p.a. z którego wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wnioskodawczyni nie posiada jednak interesu prawnego lub obowiązku w żądaniu wszczęcia postępowania. Zdaniem organu II instancji w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia konkretnej normy prawa administracyjnego oraz nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które przyznaje stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści i obowiązki. Skoro brak jest przesłanek do prowadzenia postępowania administracyjnego, należało wydać decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji w całości. W skardze na powyższe postanowienie K. G. zarzuciła organowi: 1. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w błędnym przyjęciu, że skarżącej nie przysługuje status strony do wszczęcia postępowania administracyjnego, 2. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek strony postępowania administracyjnego; 3. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji spowodowało stwierdzenie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie i co doprowadziło do braku merytorycznego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia co do istoty. Przy tak postawionych zarzutach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej organ odwoławczy z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. zaniechał wezwania skarżącej do wykazania interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego, co stanowi naruszenie uprawnień przysługujących stronom postępowania. W konsekwencji skarżąca swoje stanowisko w kwestii interesu prawnego mogła przedstawić dopiero w skardze do sądu. Została zatem pozbawiona w toku postępowania możliwości wyrażenia stanowiska co do ochrony zdrowia i życia w okresie Covid-19. Nadto organ odwoławczy nie dokonał analizy przymiotu strony w odniesieniu do skarżącej w kontekście art. 28 k.p.a. Nie ocenił konsekwencji nieprzestrzegania obostrzeń podczas epidemii, a ponadto nie ustalił, że przymiot strony w sprawie ma zarząd wspólnoty mieszkaniowej, który został pominięty przez organ pierwszej instancji oraz organ II instancji, co świadczy o wadliwym procedowaniu. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a." stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Podniesione w skardze zarzuty zmierzały do zakwestionowania zgodności z prawem stanowiska organu II instancji, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, który uprawniałby ją do zainicjowania postępowania w przedmiocie przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych ustanowionych na czas epidemii Covid-19 przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą w lokalu nr [...] w budynku przy ul. K. [...] w S. . Wyjaśnić należy, że w myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji gdy żądanie nie pochodzi od strony lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). W przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu niebędącego stroną i nie było dopuszczalne prowadzenie tego postępowania z urzędu, to wówczas konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania prowadzonego w pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak procedował w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, co Sąd uznał za prawidłowe. Stroną, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O statusie strony decyduje brzmienie przepisów prawa materialnego. Aby stwierdzić istnienie interesu prawnego należy ustalić związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu , polegający na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje on oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, które stanowiłyby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1897/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O przysługiwaniu interesu prawnego nie decyduje wola podmiotu zainteresowanego prowadzeniem konkretnego postępowania. Jak wyżej zostało wyjaśnione, interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. W sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji uprawniony jest do odmowy wszczęcia danego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 1966/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu II instancji zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że skarżącej - właścicielce lokalu nr [...] położonym przy ul. K. [...] w S. – z uwagi na brak interesu prawnego nie przysługiwała legitymacja do wszczęcia omawianego postępowania. Organ trafnie ocenił, że w niniejszej sprawie skarżąca nie posiada interesu prawnego i prawidłowo uznał, że organ pierwszej instancji wadliwie wszczął postępowanie, bowiem powinien w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego. W sytuacji , gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego występuje podmiot nie posiadający interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie może nastąpić merytoryczna ocena sprawy. Prowadziło to do prawidłowego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie zastosowanie tego przepisu jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji wyznaczało zakres kontroli przeprowadzonej przez Sąd w niniejszej sprawie, który ograniczał się do stwierdzenia, czy skarżąca była legitymowana do skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego. Skarżąca formułując żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego motywowała je nieprzestrzeganiem przez właściciela lokalu nr [...], w którym prowadzona jest działalność polegająca na wynajmie krótkoterminowym, przepisów sanitarno-epidemiologicznych ustanowionych na czas epidemii Covid-19. Wyjaśniła przy tym, że brak stosowania procedur sanitarnych godzi w jej życie. W ocenie Sądu, choć lakonicznie, to ostatecznie trafnie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu okoliczności powoływane przez skarżącą wskazują jedynie na jej interes faktyczny, wynikający z zainteresowania rozstrzygnięciem sprawy. Natomiast powołane we wniosku okoliczności w sposób jednoznaczny i oczywisty nie wskazują na istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego, który jest niezbędnym warunkiem przyznania określonemu podmiotowi przymiotu strony i legitymacji do inicjowania postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie można bowiem wskazać normy prawa materialnego, z której skarżąca mogłaby wywodzić swój interes prawny w prowadzeniu przez państwowego inspektora sanitarnego postępowania w związku z przestrzeganiem przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą w jednym z lokali znajdujących się w budynku, w którym zamieszkuje skarżąca, przepisów sanitarnych obowiązujących w okresie epidemii. Potencjalne postępowanie organu sanitarnego, powołanego do realizowania zadań, o których mowa w ustawie z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r., Nr 212, poz. 195), nie dotyczyłoby po pierwsze uprawnień i obowiązków skarżącej, ale ewentualnie uprawnień lub obowiązków innego niż skarżąca podmiotu. W niniejszej sprawie nie można wskazać normy prawa materialnego, z której skarżąca mogłaby wywodzić swój interes prawny w prowadzeniu przez państwowego inspektora sanitarnego postępowania dotyczącego przestrzegania przez właściciela jednego z lokali znajdujących się w budynku, w którym zamieszkuje skarżąca, przepisów sanitarnych obowiązujących w okresie epidemii. Innymi słowy - brak jest przepisu materialnego prawa administracyjnego, który wskazywałby, że postępowanie prowadzone przez państwowego inspektora sanitarnego wpływałoby na sytuację prawną skarżącej. Po drugie wyjaśnić należy, że co do zasady podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego ma obowiązek wykazać posiadanie interesu prawnego rozumianego jako istnienie związku pomiędzy jego sytuacją prawną a treścią normy prawa materialnego administracyjnego. Powoływanie się na prawa lub obowiązki wynikające z norm prawa materialnego cywilnego, w tym na uprawnienia właścicielskie jest natomiast możliwe wówczas, gdy w postępowaniu administracyjnym może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości, iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez właściciela nieruchomości prawa własności. Tego rodzaju zależności skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała. Powołanie się przez skarżącą na narażenie jej życia również nie daje podstaw do uznania, że przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczyło jej interesu prawnego lub obowiązku albo by żądała ona wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Po trzecie interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. W tym zakresie należy stwierdzić, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792 ze zm.), na które powoływała się skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji nie wprowadzono przepisów określających sytuację podmiotów, które kwestionują przestrzeganie przez inne podmioty ustanowionych tymże rozporządzeniem ograniczeń. Z przepisów tych nie można wywodzić istnienia normy prawnej przyznającej takiemu podmiotowi uprawnienia do skutecznego żądania przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania zmierzającego do nałożenia określonych nakazów lub zakazów wobec podmiotu nie przestrzegającego ograniczeń ustanowionych na czas epidemii. Adresatami norm prawnych ustanawiających ograniczenia na czas epidemii (w tym nakaz zakrywania ust i nosa, czy zachowania dystansu) były podmioty znajdujące się w sytuacjach faktycznych, w których ograniczenia te obowiązywały. Przepisy te nie wyposażyły natomiast obywateli w instrumenty prawne pozwalające skutecznie żądać od organów państwa doprowadzenia do egzekwowania tego rodzaju ograniczeń. W myśl zaś art. 48a ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 284 ze zm.), kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do określonych ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń podlega karze pieniężnej. Prawidłowo zatem w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznał, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny, co nie upoważniało jej do inicjowania postępowania administracyjnego. W sprawie brak było wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej, jak i jakiegokolwiek innego poza skarżącą oraz R. D. podmiotu ( która wskazywała na okoliczności takie, jak skarżąca) , zatem bezzasadnie skarżąca kwestionowała w skardze pominięcie zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej jako strony postępowania. Spełnione zatem zostały przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a., który – jak już wcześniej wskazano - stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji nie narusza przepisów prawa, w tym przepisów wskazanych w skardze, tj. art. 28 i art. 105 § 1 k.p.a. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostają argumenty skarżącej dotyczące naruszenia art. 7, art. 9, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. co doprowadziło do braku merytorycznego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia co do istoty. Wobec prawidłowego stwierdzenia przez organ odwoławczy, że skarżącej w sposób oczywisty nie przysługuje status strony postępowania, brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu nieprzeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i wezwania skarżącej do wykazania interesu prawnego. Organ odwoławczy, wobec stwierdzenia wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez podmiot, który od początku postępowania nie mógł być uznany za stronę postępowania, był natomiast obowiązany do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca w uzasadnieniu skargi argumentowała nadto, że organ odwoławczy nie ocenił konsekwencji nieprzestrzegania obostrzeń podczas epidemii, w tym opisywanych przez skarżącą sytuacji naruszania zasad sanitarnych przez osoby wynajmujące lokal nr [...]. Argumenty te dotyczą jednak kwestii merytorycznych. Tymczasem w następstwie wydania zaskarżonej decyzji organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Nie dokonuje zatem merytorycznej oceny zasadności żądania sformułowanego we wniosku o wszczęcie postępowania w sytuacji, gdy wniosek ten nie pochodzi od podmiotu, któremu można przypisać przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podkreślić także należy, że z obowiązku działania organu administracji publicznej z urzędu nie można wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia postępowania co do istoty sprawy i wydania decyzji tylko dlatego, że do organu osoba nie będąca stroną w sprawie zwróciła się z pismem interwencyjnym. Do organu natomiast należy ocena, czy treść pisma podmiotu niebędącego stroną postępowania może sygnalizować konieczność wszczęcia postępowania z urzędu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. W świetle art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było natomiast postanowienie wymienione w art. 119 pkt 3 p.p.s.a.