III OZ 786/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 210/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 7 grudnia 2021 r. nr SKO 4136/10/21 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia oddalić zażalenie.

Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 7 grudnia 2021 r. nr SKO 4136/10/21 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Jednocześnie w skardze Stowarzyszenie wniosło o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, z uwagi na poważne uchybienia jakie miały miejsce w toku postępowania administracyjnego oraz wysokie prawdopodobieństwo uwzględnienia zarzutów skargi. Brak wstrzymania zaskarżonej decyzji umożliwi adresatowi decyzji wszczęcie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia emisyjnego oraz pozwolenia na budowę w związku z planowanym przedsięwzięciem. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 210/22 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia podał, że stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie "p.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wstrzymanie wykonania decyzji dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne i nadaje się do wykonania, przy czym przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji administracyjnej) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest rozstrzygnięciem nienadającym się do wykonania. Treść tego typu decyzji polega wyłącznie na wskazaniu pewnych wymogów dotyczących ochrony środowiska, jakie powinny być wzięte pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięć bezpośrednio związanych z realizacją konkretnego przedsięwzięcia, natomiast jej wydanie następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym dopiero ten ostatni akt, a nie decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania formułuje określone obowiązki i prawa, które nadają się do wykonania (por. m.in. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 258/17; postanowienia NSA z dnia: 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 3139/13, 24 maja 2012 r., sygn. akt II OZ 431/12 i 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 286/12). Należy zauważyć, że decyzja środowiskowa nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych, natomiast ustala jedynie, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne planowane na określonym obszarze jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić w dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Podnoszony przez skarżące Stowarzyszenie sam fakt obawy możliwości podjęcia w przyszłości aktów administracyjnych, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu budowlanego, nie stanowi okoliczności uzasadniającej udzielenia ochrony tymczasowej. Nie można bowiem przyjąć, że istnienie w obrocie prawnym decyzji środowiskowej wiąże się z automatyzmem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem inwestycja skonkretyzuje się dopiero na etapie pozwolenia na budowę i wówczas można będzie mówić o możliwości doznania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto stwierdzić należy, że decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia komukolwiek znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków i wobec powyższego nie zachodzą ustawowe przesłanki do wstrzymania jej wykonania. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzuciło naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2022, poz. 1029, dalej w skrócie "u.o.o.ś."), mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na: a) nieuwzględnieniu i niezastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji obowiązującego art. 86f ust. 1 u.o.o.ś.; b) nieuwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji, że art. 86f ust. 1 u.o.o.ś. wprost przewiduje możliwość wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; c) nieuwzględnieniu i niezastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji przesłanek wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 u.o.o.ś.; d) nieuwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji okoliczności, że wykonanie zaskarżonej decyzji stwarza niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu określonym przez art. 86f ust. 1 u.o.o.ś.; e) nieuwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie zachodzą podstawy prawne i faktyczne do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w całości; f) niesłusznej odmowie wstrzymania przez Sąd pierwszej instancji wykonania zaskarżonej decyzji w całości. Wskazując na powyższe zarzuty, Stowarzyszenie wniosło o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu zażalenia przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w nim zarzutów. Uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego – [...] Sp. z o.o. sp. k. w odpowiedzi na zażalenie wniosła o jego oddalenie, wskazując, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że decyzja w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest rozstrzygnięciem nienadającym się do wykonania. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Stosownie natomiast do treści art. 86f ust. 1 u.o.o.ś., do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. W obecnie obowiązującym stanie prawnym istnieje więc możliwość wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niemniej nie oznacza to, że każdy wniosek o wstrzymanie wykonania takiej decyzji będzie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niej wynikających. Sąd administracyjny ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Powyższe przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, pomimo częściowo błędnej argumentacji, zasadnie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, iż skoro zawarty w skardze wniosek Stowarzyszenia o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 7 grudnia 2021 r. nr SKO 4136/10/21 nie zawierał dostatecznej argumentacji mającej znaczenie z punktu widzenia zaistnienia w sprawie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 u.o.o.ś., lecz skupiał się przede wszystkim na zarzutach dotyczących legalności zaskarżonej decyzji i wykazaniu braku podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia – to w konsekwencji uniemożliwiał dokonanie oceny, czy przesłanki określone w w/w przepisach zostały spełnione. Jak już bowiem wskazano, samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków. Zawarta we wniosku argumentacja powinna być poparta faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Nie jest bowiem rolą Sądu domniemywanie, w czym wnioskodawca konkretnie upatruje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonego aktu (por. postanowienia NSA z dnia: 21 maja 2010 r., sygn. akt II FZ 223/10; 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OZ 73/11, 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2988/14). Zauważyć należy, iż wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie tego aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest przeciwdziałanie takim skutkom wydanej decyzji, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jej wydania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie przesłanki ochrony tymczasowej nie wystąpiły. Skarżące Stowarzyszenie – pomimo argumentacji zawartej w skardze – nie wykazało bowiem, na czym konkretnie (realnie) miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków, tj. zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 u.o.o.ś., poprzez wykonanie zaskarżonej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Twierdzenia strony skarżącej sprowadzają się przede wszystkim do kwestionowania prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji i wskazywania na wysokie prawdopodobieństwo uwzględnienia zarzutów skargi. Podkreślenia wymaga, iż powoływane zarówno w uzasadnieniu skargi, jak i w uzasadnieniu zażalenia, zarzuty dotyczące legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 7 grudnia 2021 r. nr SKO 4136/10/21 zostaną poddane ocenie dopiero w trakcie rozpoznawania skargi, gdyż wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu mijałoby się z celem tej instytucji. Ponadto zauważyć należy, iż zdarzenia hipotetyczne, posiadające nawet pewien stopień prawdopodobieństwa, nie mogą stanowić skutecznej przesłanki uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podstawę wstrzymania wykonania decyzji mogą bowiem stanowić wyłącznie konkretne okoliczności oraz dane, a nie zdarzenia niepewne, mogące hipotetycznie wystąpić w przyszłości (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt III OZ 152/22). Wystąpienie przez inwestora z odpowiednimi wnioskami, mającymi na celu wydanie zezwolenia na realizację inwestycji, nie stanowi jeszcze "podjęcia realizacji przedsięwzięcia", o którym mowa w art. 86f ust. 1 u.o.o.ś. Również potencjalne wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o przedmiotową decyzję nie stanowi "podjęcia realizacji przedsięwzięcia" (por. postanowienia NSA z dnia: 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OZ 551/22 oraz 10 maja 2022 r., sygn. akt III OZ 285/22). Ubocznie wyjaśnić również należy, iż przytoczenie dopiero w zażaleniu dodatkowych okoliczności pozwalających na dokonanie merytorycznej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie uzasadnia jego uwzględnienia nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 u.o.o.ś., w przypadku, gdy Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku w tym przedmiocie. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z dnia: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11; 3 marca 2016 r., sygn. akt I FZ 33/16 oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.