III OZ 706/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Związku Zawodowego [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 października 2025 r. sygn. akt III SO/Gl 12/25 w sprawie z wniosku Związku Zawodowego [...] o wymierzenie Burmistrzowi Miasta Ustroń grzywny za nieprzekazanie skargi postanawia: oddalić zażalenie.

Skargą z 14 marca 2025 r. Związek Zawodowy [...] (dalej: "wnioskodawca") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Ustroń (dalej: "Burmistrz") w zakresie trzech wniosków o udostępnienie informacji publicznej złożonych 3 lutego 2025 r. Organ przekazał Sądowi skargę 16 kwietnia 2025 r. Została ona rozdzielona i zarejestrowana pod sygnaturami III SAB/Gl 141,25, III SAB/Gl 142/25 i III SAB/Gl 143/25. Wszystkie te postępowania skończyły się wyrokami stwierdzającymi bezczynność organu wydanymi 17 czerwca 2025 r. (w sprawie III SAB/Gl 141/25), 15 lipca 2025 r. (w sprawie III SAB/Gl 142/25) i 22 lipca 2025 r. (w sprawie III SAB/Gl 143/25). Pismem z 22 kwietnia 2025 r. wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach adresowaną do Rady Miasta Ustroń skargę na działanie Burmistrza polegające na nieprzekazaniu w terminie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że chodzi o skargę na bezczynność organu związaną z brakiem odpowiedzi na 3 wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Pismo to zostało złożone w Urzędzie Miasta Ustroń 29 kwietnia 2025 r. Pismem z 1 lipca 2025 r. organ przekazał je Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Zostało wpisane do dziennika korespondencji ogólnej Sądu pod pozycją III KO/Gl 71/25. Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 9 lipca 2025 r. wezwano wnioskodawcę do sprecyzowania charakteru pisma. W odpowiedzi na to wezwanie, wnioskodawca wyjaśnił, że jego intencją było złożenie wniosku do sądu o ukaranie organu grzywną. W uzasadnieniu wskazał, że opóźnienie organu to przejaw rażącego lekceważenia przepisów i zasad prawomocności. Wnioskodawca podkreślił, że tego typu praktyka utrudnia wykonywanie praw i obowiązków związku zawodowego. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 4 sierpnia 2025 r. wniosek został rozdzielony. Przedmiotowy wniosek został zarejestrowany pod sygnaturą III SO/Gl 12/25 za nieprzekazanie skargi zarejestrowanej pod sygnaturą III SAB/Gl 143/25. Wniosek przekazano organowi celem ustosunkowania się. Pismem z 29 sierpnia 2025 r., w odpowiedzi na wniosek organ wniósł o oddalenie wniosku i odstąpienie od wymierzenia grzywny. Wyjaśnił, że w jego przekonaniu dokumenty, których wydania domagał się wnioskodawcy nie stanowiły informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") W konsekwencji organ był przekonany, że do tych materiałów nie znajdują zastosowania przepisy u.d.i.p., w tym określony w jej art. 21 pkt 1 szczególny tryb przekazania jej do Sądu w 15-dniowym terminie. Pismo to nie było decyzją odmowną, lecz informacją o odmowie udostępnienia z uwagi na brak przesłanej stosowania reżimu u.d.i.p. W ocenie organu w sprawie wystąpiła klasyczna rozbieżność interpretacyjna a nie celowe uchylanie się obowiązków procesowych. Burmistrz zaznaczył, że kierował się wyłącznie argumentami prawnymi a nie chęcią ograniczenia swobody związkowej. Postanowieniem z 14 października 2025 r. sygn. akt III SO/Gl 12/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniosek o wymierzenie grzywny wskazując w uzasadnieniu, że wprawdzie organ przyjął niewłaściwą wykładnię art. 21 pkt 1 u.d.i.p. jednak Sąd miał na uwadze, że w istocie obowiązkowi przekazania podlegała jedna skarga dotycząca bezczynności w sprawie 3 różnych (choć zbliżonych tematycznie i złożonych w jednym dniu) wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Zatem organ obowiązek przekazania skargi naruszył w istocie raz i brak jest podstaw do mnożenia przyjętej kwoty grzywny. Z uwagi na jej niską wysokość brak jest też podstaw do jej miarkowania. Dlatego też Sąd uznał, że grzywna orzeczona w sprawie III SO/Gl 11/25, w wysokości 100 zł, w wystarczający sposób spełniła swoją funkcję represyjną i prewencyjną. Wnioskodawca złożył zażalenie na powyższe postanowienie. W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), na organie administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, spoczywa obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z całymi aktami sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Niezastosowanie się do tego obowiązku obwarowane zostało sankcją w postaci możliwości złożenia przez skarżącego wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Jak wyjaśniono w doktrynie, ratio legis tej regulacji polega na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2013, s. 328). Regulację szczególną w stosunku do art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112, dalej: "u.d.i.p."), zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, a więc przepis ten skraca termin, w jakim organ zobligowany jest do przesłania Sądowi skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, zatem samo złożenie skargi stanowi żądanie strony do nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu, czyli przekazania jej do sądu administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OZ 996/10,; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OZ 698/13,). Od zasady, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, dopuszczalne są wyjątki. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. określenie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu sądu. Sąd powinien zatem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Ustawa pozostawia zatem uznaniu sądu zarówno zasadność, jak i wysokość wymierzenia grzywny (zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały NSA z 3 listopada 2009 r. II GPS 3/09, że nałożenie grzywny za przekroczenie terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. wiąże się z funkcją represyjną, albowiem możliwość nałożenia grzywny na organ realizuje konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną, ponieważ służy również zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, tak przez ukarany organ, jak i przez pozostałe organy. W niniejszej sprawie bezsporne w niniejszej sprawie jest, że przekazanie skargi nastąpiło z naruszeniem art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Jak już wyżej wskazano, sankcją związaną z naruszeniem ww. terminu jest możliwość orzeczenia przez sąd administracyjny grzywny na wniosek skarżącego na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Należy jednak wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach 14 października 2025 r. w sprawie o sygn. akt III SO/Gl 11/25 wymierzył Burmistrzowi grzywnę w wysokości 100 złotych). Sąd I instancji korzystając z uznania, jakie daje mu art. 55 § 1 p.p.s.a. wskazał, z jakich względów nie wymierzył organowi grzywny za naruszenie art. 54 § 2 p.p.s.a. podnosząc, że organ obowiązek przekazania skargi naruszył w istocie raz i brak jest podstaw do mnożenia przyjętej kwoty grzywny, a z uwagi na jej niską wysokość brak jest też podstaw do jej miarkowania. Sąd I instancji uznał, że grzywna orzeczona w sprawie III SO/Gl 11/25, w wysokości 100 zł, w wystarczający sposób spełniła swoją funkcję represyjną i prewencyjną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego jest bezpodstawny, albowiem przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują możliwości orzekania o zwrocie kosztów postępowania zażaleniowego wyłącznie w sytuacji, gdy zażalenie zostało uwzględnione.