III OZ 66/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt II SA/GI 1381/23 w sprawie z wniosku I. G. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 24 maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1381/23, odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji, w sprawie ze skargi I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 24 maja 2023 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W motywach postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach - dalej: "Kolegium" z dnia 24 maja 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ż. z dnia 13 października 2022 r., określającą środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia pn.: "Zwiększenie wydajności produkcji brojlerów kurzych w istniejącym budynku inwentarskim w J. przy ul. [...], na parceli nr [...]", I. G. - dalej: "skarżąca", wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W motywach wniosku podniosła brak zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie skumulowanego oddziaływania na środowisko i przekroczenia norm, z których wynika, że jest to przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zwróciła uwagę, że przedmiotowa inwestycja na obecnym etapie będzie mogła zostać zrealizowana. Jej zdaniem nie można jednak dopuścić do takiej sytuacji, ponieważ może okazać się, że będzie ona niezgodna z przepisami prawa. Skarżąca podniosła, że niniejsze przedsięwzięcie będzie pracowało w systemie 24-godzinnym i jego wpływ na środowisko może się tylko powiększyć. W jej ocenie następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogą znacząco wpłynąć na każdy element środowiska, tj. wodę, powietrze, grunt, florę, ale przede wszystkim na mieszkańców, których siedliska i ośrodek ich życia znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od miejsca realizacji planowanego oraz istniejącego przedsięwzięcia. Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji uznał ww. wniosek za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Dokonując oceny zasadności wniosku, Sąd meriti stwierdził, że skarżąca przytoczyła na jego uzasadnienie wyłącznie sformułowania bardzo ogólnikowe i wysoce spekulatywne, nie nawiązujące w dostatecznym stopniu do charakterystyki planowanego przedsięwzięcia, dla którego została wydana kwestionowana decyzja. Skarżąca - pomimo argumentacji zawartej w skardze - nie wykazała na czym konkretnie (realnie) miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków, tj. zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", w związku z art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.) – dalej: "u.u.i.ś.". Również przywołane przez skarżącą niepublikowane jeszcze badania dotyczące hodowli drobiu na farmach, Sąd Wojewódzki uznał za nie dotyczące realizacji przedsięwzięcia będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Generalnie wskazują one na czynniki ryzyka związane z możliwym wpływem zarówno hodowli drobiu (brojlerów), jak i spożywania mięsa drobiowego na środowisko naturalne i zdrowie człowieka. Podstawę wstrzymania wykonania decyzji mogą natomiast stanowić wyłącznie konkretne okoliczności oraz dane, a nie zdarzenia niepewne, mogące hipotetycznie wystąpić w przyszłości. Sąd w ramach oceny następstw realizacji przedsięwzięcia nie może dokonać oceny merytorycznej zarzutów podniesionych w skardze na decyzję. Sąd pierwszej instancji uznał, że prawdopodobieństwo wadliwości decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na co wskazuje w uzasadnieniu wniosku skarżąca, nie stanowi samoistnej przesłanki uzasadniającej wstrzymanie jej wykonania. Sąd nie może wstrzymać wykonania danego aktu podejrzewając, że decyzja organu jest wadliwa. Kontrola pod względem zgodności z prawem dokonywana jest w wyroku kończącym postępowanie sądowe, wywołanym wniesieniem skargi na przedmiotową decyzję. Postępowanie dotyczące wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie może prowadzić w swej istocie do tzw. przedsądu. Potencjalna wadliwość decyzji może stanowić element uzasadniający udzielenie ochrony tymczasowej, wyłącznie jeżeli skutkuje wystąpieniem jednej z przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., co w niniejszej sprawie nie zostało wykazane. Mając powyższe na uwadze, Sąd Wojewódzki nie znalazł dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia i na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 86f u.u.i.ś. i orzekł, jak w sentencji postanowienia. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia I. G. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego polegające na nieprawidłowej wykładni: 1) art. 86f ust. 1 u.u.i.ś., według której: "w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia niedopuszczalne jest powoływanie się na niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody, jaka może ewentualnie wyniknąć z realizacji przedsięwzięcia, dla którego wydano zaskarżoną decyzję"; 2) art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 u.u.i.ś., według której podstawę wstrzymania wykonania decyzji mogą stanowić wyłącznie konkretne okoliczności oraz dane a nie zdarzenia niepewne, mogące hipotetycznie wystąpić w przyszłości. II. przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a., poprzez rozpatrzenie wniosku z pominięciem całości akt zgromadzonych w sprawie, jak również stanowiska pełnomocnika skarżącej zajętego na rozprawie w dniu 10 października 2023 r., podczas gdy dokładna analiza akt oraz stanowiska powinna doprowadzić Sąd do odmiennych wniosków, skutkujących udzieleniem ochrony czasowej i tym samym wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca się wniosła, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu zażalenia powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na zażalenie Kolegium wniosło o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do treści art. 86f ust. 4 u.u.i.ś. rozpoznał zażalenie na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na rozprawie. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z kolei w świetle art. 86f ust. 1 u.u.i.ś., do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się art. 61 § 3 P.p.s.a., z tym że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Sąd może zatem wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 u.u.i.ś., nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Powyższe oznacza, że ewentualne, a zatem nawet hipotetyczne, podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ocenia się, jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W polskim porządku prawnym instytucja tzw. ochrony tymczasowej została uregulowania zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Rekomendacja przewiduje możliwość elastycznego korzystania ze środków ochrony tymczasowej, w tym ich uchylanie oraz wprowadzanie pewnych ograniczeń czasowych. Zastrzega przy tym, że środki te nie mogą zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu, czy też wpływać na ich treść. Obowiązek uprawdopodobnienia, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 u.u.i.ś., nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego, nie oznacza, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji sąd administracyjny dokonuje oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze lub kontroli legalności zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu mijałoby się z celem tej instytucji. Według tak zakreślonych ram prawnych, uznać należy, że skarżąca nie uprawdopodobniła przesłanek wskazanych w powołanych przepisach. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Podkreślenia wymaga, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niej wynikających. Sąd administracyjny ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności spoczywa jednak na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby to uprawdopodobnić. Tymczasem złożony przez skarżącą wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawiera stwierdzenia ogólnikowe, odnoszące się do bliżej nieokreślonych "następstw" wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia, mogących wpłynąć na elementy środowiska, takie jak woda, powietrze, grunt, flora, ale też na mieszkańców sąsiadujących z przedmiotową inwestycją. Tym samym uznać należy, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, wywołają trudne do odwrócenia skutki lub niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Raz jeszcze należy podkreślić, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd nie ocenia, czy zaskarżona decyzja jest wadliwa i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego, lecz czy wykonanie tej ostatecznej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego może spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku, w którym decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżącej nie udało się skutecznie wykazać, że podjęcie realizacji przedsięwzięcia przed prawomocnym zakończeniem sprawy, wiązać się będzie ze znaczną szkodą lub trudnymi do odwrócenia skutkami. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.