III OZ 657/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P.C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 254/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P.C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 8 listopada 2024 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej postanawia: oddalić zażalenie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także jako: "GIOŚ") z dnia 8 listopada 2024 r., nr [...] dotyczącą wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł P.C., prowadzącemu działalność gospodarczą pn. [...] (dalej także jako: "skarżący"), jako odbiorcy odpadów przywiezionych nielegalnie z zagranicy bez wymaganego zezwolenia w tym zakresie bez uprzedniego zgłoszenia i zgody GIOŚ wniósł skarżący. W przedmiotowej skardze zawarto wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o następującej treści: "4. wstrzymanie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wykonalności zaskarżonej decyzji w całości"; 5. wstrzymanie przez Sąd wykonalności zaskarżonej decyzji w całości". Skarga została sporządzona przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 marca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 254/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że analizując przedstawiony przez skarżącego wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Należy bowiem zaznaczyć, że sam wniosek nie został uzasadniony i sprowadzał się do samego żądania wstrzymania decyzji, co uniemożliwia przeprowadzenie oceny zaistnienia wskazanych w przepisie przesłanek. Nie można zaś uznać, że zarzuty podniesione wobec decyzji mogą stanowić skuteczne uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia sąd nie bada bowiem trafności zarzutów zgłoszonych w skardze odnośnie niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie jego wykonania. Ustosunkowanie się do zarzutów skargi na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku jest niedopuszczalne (por. postanowienia NSA z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 661/14, z 22 listopada 2016 r, sygn. akt I GSK 1280/16). Podkreślenia wymaga fakt, że to na stronie postępowania sądowego spoczywa obowiązek wykazania przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a rolą Sądu jest zbadanie, czy przejawiają one za udzieleniem środka ochrony tymczasowej, jakim jest wstrzymanie wykonania aktu. Brak przedstawienia jakiegokolwiek materiału, na podstawie którego można by dokonać analizy, blokuje możliwość pozytywnego rozpoznania wniosku. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a., Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skarżący zaskarżając je w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów niniejszego postępowania zażaleniowego i przekazanie sprawy w całości do rozpoznania organowi. W uzasadnieniu zażalenia strona skarżąca wskazała, że do dnia dzisiejszego nie doręczono pełnomocnikowi skarżącego postanowienia organu administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku o wstrzymanie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wykonalności zaskarżonej decyzji w całości, tym samym – w ocenie skarżącego – Sąd pierwszej instancji orzekł przedwcześnie i nie zastosował art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wyrokiem z dnia 26 maja 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 254/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszej sprawie: oddalił skargę. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył skarżący zaskarżając go w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że postępowanie zażaleniowe w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności toczy się po wydaniu przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę, który nie stał się jeszcze prawomocny. W przypadku nieprawomocnego oddalenia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, postępowanie zażaleniowe dotyczące wydanego przed wyrokiem postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności nie staje się bezprzedmiotowe. Kompetencje do orzekania w tym przedmiocie w postępowaniu zażaleniowym nadal przysługują Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do dnia uprawomocnienia się wyroku sądu pierwszej instancji z ograniczeniem jednak w postaci braku możliwości przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W niniejszej sprawie skarżący wniósł w przedmiotowej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnioski o następującej treści: "4. wstrzymanie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wykonalności zaskarżonej decyzji w całości"; 5. wstrzymanie przez Sąd wykonalności zaskarżonej decyzji w całości". Skarga wraz z wnioskami została sporządzona przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Trzeba zauważyć, że wniosek skierowany został równocześnie do GIOŚ i do sądu pierwszej instancji, jednocześnie bez wskazania podstawy prawnej, tym samym – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zawarty w skardze jedynie w sytuacji, gdy jest wyraźnie oparty na przepisie art. 61 § 2 p.p.s.a., podlega rozpatrzeniu przez organ, który wydał zaskarżony akt. W przypadku natomiast złożenia wniosku i oparcia go na błędnej podstawie lub wniesienia bez podstawy prawnej, uznać należy, że jego adresatem jest Sąd pierwszej instancji. Z tych względów przedmiotowy wniosek został merytorycznie rozpoznany przez Sąd pierwszej instancji. Przechodząc do analizy zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zauważyć należy, że sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. gdy stwierdzono, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody albo niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi więc o taką szkodę, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (por. postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II FSK 1064/12, CBOSA). Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FZ 110/10). W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że użyte przez ustawodawcę nieostre pojęcia: "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, który powinien w szczególności przedstawić wnioskodawca (por. postanowienie NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II FSK 2540/13, CBOSA). Samo powołanie się przez skarżącego na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy, w żaden sposób nie uzasadnia żądania wniosku. Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku. Za zasadne uznać należy przyjęcie, że skoro postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest inicjowane wnioskiem strony, to na wnioskodawcy spoczywa powinność wskazania konkretnych zagrożeń płynących z wykonania kwestionowanego aktu. Ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa przy tym na wnioskodawcy (por. postanowienie NSA z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II FZ 234/24, CBOSA). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w złożonym przez siebie wniosku skarżący nie przedstawił ani nie udokumentował okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia po jego stronie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stanowi samoistną podstawę prawidłowej odmowy wstrzymania jej wykonania przez Sąd pierwszej instancji. Słusznie zatem uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skarżący nie wykazał istnienia przesłanek warunkujących uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ubocznie należy stwierdzić, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to zatem sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Co więcej, przytoczone w zażaleniu argumenty przemawiające, w ocenie skarżącego, za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, nie mogą uzasadniać uwzględnienia takiego zażalenia, nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., w przypadku, gdy Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Zażalenie jest jednym z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sądu Wojewódzkiego. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z dnia: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, LEX nr 533096; 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11, LEX nr 1070518). Podanie zatem przez skarżącego dopiero na etapie zażalenia okoliczności na poparcie swojego stanowiska, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniesionego zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia Sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zamieszczenia z urzędu w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach (art. 209 p.p.s.a.). Przepis art. 197 § 2 p.p.s.a. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym.