III OZ 647/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1888/23 w sprawie ze skargi R. L. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Południe Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 lipca 2023 r., nr 7149/2023 w przedmiocie pomocy mieszkaniowej postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 25 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił skarżącemu wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że w treści przedmiotowej skargi skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Uzasadniając wniosek, skarżący wskazał, że wykonanie zaskarżonej uchwały może doprowadzić do wyrządzenia w jego majątku znacznej szkody i wywołać trudne do odwrócenia skutki. Podał, że od co najmniej 1994 r. do chwili obecnej stale zamieszkuje w lokalu. Wykonanie zaskarżonej uchwały oznacza w praktyce jego eksmisję oraz opróżnienie mieszkania z jego rzeczy. Skarżący nie ma żadnego lokalu zastępczego, do którego mógłby się przenieść. Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały, sąd podniósł, że przesłanką niezbędną przyznania ochrony tymczasowej jest możliwość wykonania aktu, którego dotyczy wniosek. Wskazał, że co do zasady z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne oraz te spośród konstytutywnych aktów uprawniających, które dla spowodowania stanu prawnego lub faktycznego w nich określonego nie wymagają żadnych działań ze strony podmiotów uprawnionych. Zdaniem sądu zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała, odmawiająca zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej, nie nadaje się do wykonania (nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków, które mogłyby być wykonane dobrowolnie lub w sposób przymusowy), wobec czego wniosek o jej wstrzymanie uznać należy za bezzasadny. Sąd wskazał, że okoliczność czy organ w sposób prawidłowy odmówił zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej będzie badana dopiero na etapie merytorycznego rozpoznawania skargi. W związku z powyższym, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Podniósł w nim, że sąd w sposób nieuzasadniony przyjął, że zaskarżona uchwała nie nadaje się do wykonania. Nadto przedstawił takie same argumenty, jak we wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Należy mieć na względzie, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie oznacza, że sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i nast.). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji polega na wstrzymaniu skutków prawnych, które ona wywołuje. O możliwości przyznania ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a nie decyduje rodzaj zaskarżonego aktu, ale to czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania aktu, nastąpi ochrona interesu strony przed skutkami wskazanymi w tym przepisie. Jak trafnie wskazał to sąd pierwszej instancji, przedmiotem wstrzymania wykonania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. T. Woś, Postępowanie..., s. 146; Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3, poz. 54, teza 1). Pogląd ten jest utrwalony zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i piśmiennictwie. Wielokrotnie zwracano uwagę, że problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 340 oraz przywołane tam orzecznictwo). Zasadniczo do aktów nieposiadających przymiotu wykonalności zalicza się akty odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków albo akty, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie ma za zadanie chronić przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonego aktu, lecz jedynie przed takimi, które bezpośrednio związane są z jego wykonaniem oraz tymi których nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnego aktu administracyjnego. Wskazać należy, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu może nastąpić w sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest odmowa udzielenia pomocy mieszkaniowej skarżącemu. Z jej uzasadnienia wynika, że skarżący wystąpił do organu o zawarcie umowy najmu zajmowanego lokalu po śmierci poprzedniego najemcy – jego babki, zaś organ ze wskazanych w uzasadnieniu przyczyn odmówił udzielenia pomocy mieszkaniowej skarżącemu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała odmawiając skarżącemu udzielenia pomocy mieszkaniowej, ani nie pozbawiła go jakichkolwiek uprawnień, ani mu ich nie przyznał. Wykonanie zaskarżonej uchwały, ze względu na treść rozstrzygnięcia, jego zakres i charakter prawny, nie powoduje bezpośrednio skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zatem sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały, z uwagi na to, że ta nie nadaje się do wykonania. Nie jest zatem dopuszczalne w trybie postępowania o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, kształtowanie, a następnie zabezpieczanie obowiązku lub uprawnienia, co do którego w postępowaniu głównym zapadła decyzja odmowna. Z samej istoty postępowania prowadzone na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, iż uprzednio w postępowaniu głównym musi dojść do ukształtowania prawa lub uprawnienia, którego wykonanie w tym trybie miałoby być następnie zabezpieczone. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji