III OZ 623/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora Instytutu [...] w [...] na postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt II SO/Wa 1/21 wymierzające grzywnę w sprawie z wniosku W.D. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Instytutu [...] w [...] za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 19 maja 2021 r., sygn. akt II SO/Wa 1/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek wniosku W.D. (skarżący) o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz z odpowiedzią i aktami sprawy przez Dyrektora Instytut [...] w [...] wymierzył grzywnę w wysokości 500 złotych (pkt 1) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 2). W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż wnioskodawca [...] listopada 2020 r. złożył do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ jednak w ustawowym terminie organ nie odniósł się do wniosku pismem z [...] grudnia 2020 r. skarżący złożył skargę na bezczynność organu. Pismem z [...] lutego 2021 r. Sąd wezwał Dyrektora do wykonania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z [...] stycznia 2021 r. do udzielenia odpowiedzi na wniosek, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wniosku. Organ do [...] maja 2021 r. nie przekazał do Sądu skargi skarżącego, odpowiedzi na skargę ani akt sprawy. Pismem z [...] lutego 2021 r. wniósł natomiast o oddalenie, ewentualnie odrzucenie wniosku. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Instytutu nie sposób zakwalifikować do podmiotów zobowiązanych do stosowania przepisów k.p.a., jednak z ostrożności procesowej Dyrektor każdorazowo odpowiada skarżącemu. Wyjaśnił, iż żądane dokumenty (faktury za media), jak też metody rozliczania nie mieszczą się w interpretacji prawa wynikającego z art. 221 § 1 k.p.a. Podniósł, że skarżący otrzymał od Instytutu wielokrotnie odpowiedzi wyczerpujące na składane pisma, więc warunek z art. 37 § 1 k.p.a. nie został spełniony. Dyrektor wskazał też, że nie działa przez wydawanie decyzji administracyjnych, a tym samym brak jest podstaw do zastosowania wskazanego trybu. Sąd wymierzając Dyrektorowi grzywnę wskazał, iż w przedmiotowej sprawie, którą zainicjował wniosek o udzielenie informacji publicznej nie można pominąć przepisów z u.d.i.p., która jest ustawą szczególną w stosunku m.in. do p.p.s.a. Wskazując na treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wyjaśnił, iż do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 nie jest katalogiem zamkniętym. Sąd zwrócił również uwagę, że art. 4 ust. 3 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W konsekwencji Sąd I instancji stanął na stanowisku, iż Dyrektor, do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej i któremu zarzuca się bezczynność w tym przedmiocie, jest stroną postępowania sądowego. Natomiast kwestię, czy Dyrektor jest podmiotem (organem w znaczeniu funkcjonalnym) obowiązanym w rozumieniu przepisów u.d.i.p., z uwagi na przedmiot postępowania z wniosku o ukaranie karą grzywny, na mocy art. 55 § 1 P.p.s.a., można rozstrzygnąć dopiero, gdy zostanie Sądowi przekazana skarga, bo wówczas będzie możliwe rozpoznania skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zwrócił uwagę, iż takiej oceny nie może dokonywać podmiot, do którego skarga jest kierowana, lecz może uczynić to wyłącznie Sąd. Dalej wyjaśnił, iż samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana do uczynienia zadość temu żądaniu. Jednocześnie zauważył, iż podmiot ten nie jest uprawniony do dokonywania ocen zasadności skargi i żądania jej przekazania. Konkludując Sąd stwierdził, iż wbrew stanowisku Dyrektora żadna z powoływanych okoliczność nie zwalnia tego podmiotu z obowiązku przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi wraz z odpowiedzią na skargę. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Dyrektor i zaskarżając je w całości wniósł o jego uchylenie w całości. W treści uzasadnienia zażalenia przedstawił wykaz wniosków skierowanych przez skarżącego do organu i wyjaśnił, iż [...] czerwca 2021 r. przekazał do Sądu skargę z [...] listopada 2020 r. Ponadto wskazał, iż stan epidemii utrudnia wnikliwe odnoszenie się "do spraw wielokrotnie omawianych, na które każdorazowo Wnioskodawca otrzymuje wyczerpujące odpowiedzi". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie zaś do art. 54 § 2 zd. 1 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W myśl natomiast art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W konsekwencji wymierzenie grzywny w wysokości określonej w art. 154 § p.p.s.a. jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy organ administracji, za pośrednictwem którego strona wniosła skargę, nie wywiąże się z obowiązku przekazania tej skargi do sądu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie określony w przypadku spraw dotyczących udostępnienia informacji publicznej w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Przypomnienia wymaga, iż grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny, zaś wyłączną materialnoprawną przesłanką jej wymierzenia jest niewypełnienie obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Ponadto pełni ona również funkcję prewencyjną, bowiem nałożenie grzywny służy zapobieganiu naruszenia prawa przez przewlekanie postępowania sądowoadministracyjnego. Zwrócić uwagę należy także, iż przyjmuje się, że dla wymierzenia organowi grzywny nie mają znaczenia przyczyny nieprzekazania skargi sądowi, bowiem okoliczności stanowiące podstawę naruszenia terminu mogą mieć jedynie wpływ na ustalenie jej wysokości (por. np. postanowienia NSA z: 22 lipca 2014 r., I OZ 489/14; 22 maja 2014 r., I OZ 382/14; 17 grudnia 2013 r., II GZ 728/13; 6 marca 2014 r., I OZ 141/14). Jak wskazuje się w orzecznictwie rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość sąd może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji, przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym, wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego, potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości, a także, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z: 30 kwietnia 2021 r., III OZ 200/21; 17 stycznia 2014 r., I OZ 1259/13). W przedmiotowej sprawie, jak ustalił Sąd I instancji, skarga wpłynęła do organu [...] listopada 2020 r., zaś organ do dnia orzekania przez Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu nie przekazał jej do tego Sądu, bowiem uczynił to dopiero [...] czerwca 2021 r., a zatem po zapadnięciu zaskarżonego rozstrzygnięcia z [...] maja 2021r. Niewątpliwie zatem organ wykonał zobowiązanie z uchybieniem terminowi wskazanemu w art. 21 pkt 1 u.d.i.p., co przesądza o przyjęciu, że spełnione zostały przesłanki do wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Zauważyć jednak należy, że Sąd ustalając wysokość grzywny wziął pod uwagę okoliczności podnoszone przez organ w zażaleniu, tym samym uwzględnił podnoszony przez organ stan pandemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2. Niewątpliwie w świetle powyższych okoliczności wniosek o wymierzenie grzywny był uzasadniony, a Sąd I instancji trafnie przyjął, że w okolicznościach tej sprawy uzasadnione było wymierzenie grzywny w wysokości 500 złotych. Stwierdzić bowiem należy, że wysokość wymierzonej przez Sąd grzywny jest adekwatna w odniesieniu do przyczyn jakie legły u podstaw powstałego po stronie organu uchybienia. Stan nieprzekazania skargi trwał bowiem 6 miesięcy i 1 dzień, natomiast przedstawiona przez organ argumentacja nie usprawiedliwia niedopełnienia ciążącego na nim obowiązku przekazania skargi Sądowi. Tym samym mając na uwadze wyżej poczynione wywody odnośnie do celu jaki pełni grzywna należy przyjąć, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.