III OZ 48/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o z siedzibą w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt II SO/Kr 18/23 w sprawie z wniosku J.M. o wymierzenie grzywny Prezesowi Zarządu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. za nieprzekazanie skargi postanawia: 1) uchylić pkt 1 zaskarżonego postanowienia i wymierzyć Prezesowi Zarządu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. grzywnę w wysokości 100 (słownie: sto) złotych; 2) oddalić zażalenie w pozostałym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 24 października 2023 r., II SO/Kr 18/23, uwzględnił wniosek J.M. (dalej: "skarżący") o wymierzenie grzywny Prezesowi Zarządu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: "organ") za nieprzekazanie jego skargi z 3 listopada 2022 r. na bezczynność ww. organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 200 zł (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 8 marca 2023 r., II SO/Kr 28/22 oddalił ww. wniosek skarżącego z 20 listopada 2022 r. o wymierzenie grzywny organowi za nieprzekazanie do Sądu skargi z 3 listopada 2022 r. na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. WSA w Krakowie postanowieniem z 8 marca 2023 r. uznał, że skoro skarga została przekazana przed upływem ustawowego terminu (który, wbrew twierdzeniu skarżącego, wynosi 30 dni, a nie 15 dni), to wniosek o wymierzenie grzywny jest pozbawiony podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zażalenie skarżącego postanowieniem z 11 lipca 2023 r., III OZ 309/23, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia NSA podał, że zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. NSA wskazał, że skarga na bezczynność wpłynęła do organu 8 listopada 2022 r., zaś przekazana do WSA w Krakowie, wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi, została dopiero 7 grudnia 2022 r. Niewątpliwie doszło zatem – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji – do przekroczenia zakreślonych przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia ww. czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Termin na przekazanie skargi, wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi, wynosił bowiem w tej sprawie 15 dni, a nie, jak błędnie przyjął WSA w Krakowie, 30 dni. NSA zlecił, by ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji ocenił, czy ww. przekroczenie ustawowego terminu stanowi podstawę do uwzględnienia wniosku skarżącego. Zaskarżonym postanowieniem z 24 października 2023 r., II SO/Kr 18/23 WSA w Krakowie uwzględnił wniosek skarżącego i ukarał organ grzywną za nieprzekazanie akt do Sądu. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący 3 listopada 2022 r. za pośrednictwem urzędu pocztowego wysłał do [...] Sp. z o.o. skargę na bezczynność, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Przesyłka została doręczona do organu 8 listopada 2022 r., co oznacza, że od tej daty należało liczyć okres na przekazanie skargi do WSA w Krakowie. Termin na wysłanie lub doręczenie skargi upłynął 23 listopada 2022 r. Tymczasem przekazano ją Sądu (wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi) dopiero 7 grudnia 2022 r. Skarga wpłynęła do Sądu 9 grudnia 2022 r. i została rozpoznana prawomocnym już wyrokiem z 31 stycznia 2023 r., II SAB/Kr 262/22 – uwzględniającym skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że od ustawowego terminu na przekazanie skargi do daty sporządzenia wniosku minęło 18 dni, opóźnienie w przekazaniu skargi wyniosło ponad 2 tygodnie, czyli drugie tyle, co ustawowy termin na przekazanie skargi do sądu. Reasumując, WSA w Krakowie stwierdził, że okolicznościach niniejszej sprawy organ naruszył termin przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy o kilkanaście dni, nie stosując przepisu szczególnego zawartego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, czyli skróconego terminu przekazania z 30 do 15 dni. Tym samym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchybienie przez organ terminowi, o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p., doprowadziło do nierażącego naruszenia obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. Ze względu na okoliczność, że opóźnienie było nieznaczne, a skarga jest już rozpoznana prawomocnym wyrokiem, grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., mogła mieć jedynie charakter dyscyplinujący na przyszłość. Sąd pierwszej instancji wskazał, że określając wysokość grzywny miał na uwadze stopień winy organu uznając, że jej wysokość jest adekwatna do stopnia stwierdzonego uchybienia. Uwzględniając przy tym okoliczności przekroczenia terminu, w tym przede wszystkim rozmiary zwłoki w przekazaniu skargi, uznał zasadnym wymierzenie grzywny w wysokości 200 złotych. Na powyższe postanowienie organ wniósł zażalenie, zaskarżając je w całości, zarzucając Sądowi pierwszej instancji nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności nieznacznego czasu, który upłynął od wniesienia skargi (opóźnienie wynosiło zaledwie 14 dni – nie jak wskazał WSA w Warszawie 18 dni), przyczyny niewniesienia skargi w terminie (opóźnienie miało charakter niecelowy bowiem wynikało wyłącznie z pomyłkowego nieuwzględnieniu przepisów o terminie szczególnym wskazanym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, skarga została przekazana w ciągu 29 dni od jej otrzymania) oraz faktu, że organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. wypełnił. Wobec powyższego organ, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny, ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia organ szerzej umotywował podniesione zarzuty, wskazując jednocześnie, że jego działanie w żaden sposób nie przyczyniło się do przewlekłości postępowania co powoduje, że wymierzenie grzywny było niecelowe i nie powinno mieć miejsca. Odpowiedź na zażalenie nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na częściowe uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1, § 1a i § 2 zd. pierwsze p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Powyższe przepisy statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi wykonać ten obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy, wymierzenie grzywny było zasadne, jednak została ona ustalona w zbyt dużej wysokości. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie (lub w przepisach odrębnych). Grzywnie tej nadano mieszany – dyscyplinująco-restrykcyjny – charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi administracyjnemu, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie – co ma miejsce w tej sprawie – wpływ na jej wysokość. Należy podkreślić, że skarga na bezczynność skarżącego z 3 listopada 2022 r. była skargą rozpatrywaną w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 21 u.d.i.p. Z treści tej skargi w sposób niewątpliwy wynikało, iż skarżący zarzucił organowi bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, poprzez naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i w konsekwencji niezrealizowanie wniosku z 16 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. W związku z powyższym, organ miał obowiązek przekazać tę skargę, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, do Sądu pierwszej instancji w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, bowiem nawet późniejsze ewentualne stwierdzenie przez ten Sąd, iż skarga nie dotyczy w istocie informacji publicznej, nie zwalniało organu z dochowania 15-dniowego terminu, o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. O charakterze skargi wniesionej do sądu administracyjnego może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego ten środek prawny został wniesiony. Nawet zatem uzasadnione przekonanie organu, że skarga nie dotyczy dostępu do informacji publicznej, nie zwalnia go od obowiązku przekazania skargi do sądu administracyjnego w terminie określonym art. 21 pkt 1 u.d.i.p., jeżeli z treści tej skargi wynika, że skarżący domaga się zrealizowania prawa dostępu do informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego, stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że postępowanie organu wypełniało przesłankę określoną w art. 55 § 1 p.p.s.a., warunkującą wymierzenie mu grzywny. Przy czym wysokość orzeczonej grzywny jest jednak – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – zbyt wysoka, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim błędną interpretację przez organ art. 21 u.d.i.p. i w konsekwencji pozostawanie przez niego w błędnym przekonaniu o braku obowiązku przekazania skargi do Sądu w określonym w tym przepisie terminie, natomiast przekazanie jej w terminie ogólnym, wynikającym z art. 54 § 2 p.p.s.a. Działanie organu nie miało zatem na celu świadomego przedłużania postępowania. Ponadto zgodzić się należy z organem, że Sąd pierwszej instancji popełnił błąd rachunkowy przy obliczaniu okresu przewlekłości w przekazaniu skargi, który trwał od 23 listopada 2022 r. do 7 grudnia 2022 r., a zatem 14, a nie 18 dni. W związku z tym wysokość orzeczonej grzywny została zmieniona do wysokości adekwatnej do stopnia zawinienia organu w niewykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Wobec zasadności wymierzenia grzywny, a tym samym uwzględnienia wniosku skarżącego, zażalenie w pozostałym zakresie należało oddalić (pkt 2 sentencji postanowienia), bowiem WSA w Krakowie prawidłowo zasądził w takiej sytuacji od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.