III OZ 424/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 1884/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 czerwca 2025 r. znak DIŚ-III.415.4.2025.KJP w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 2 grudnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 1884/25, odmówił wstrzymania wykonania decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z 16 czerwca 2025 r., znak DIŚ-III.415.4.2025.KJP w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego. Postanowienie zostało wydane w związku z wnioskiem zawartym w skardze Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. (dalej: "Stowarzyszenie", "wnioskodawca") na powyższą decyzję. Wnioskodawca wskazał, że rozpoczęcie działalności objętej pozwoleniem stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w środowisku. Powołał się na ryzyko przekroczenia dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń i standardów jakości powietrza, w tym w zakresie pyłu zawieszonego PM2,5, a także na możliwość pogorszenia jakości wód N. Podniósł ponadto, że eksploatacja instalacji może negatywnie wpłynąć na osiągnięcie celów środowiskowych dla jednolitych części wód powierzchniowych, drożność rzeki dla migracji ryb oraz zachowanie przepływu nienaruszalnego, zwłaszcza w okresie zimowym. Minister Klimatu i Środowiska w odpowiedzi na skargę nie przedstawił odrębnego stanowiska co do tego wniosku, pozostawiając jego rozpoznanie Sądowi. WSA wskazał, że udzielenie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wymaga uprawdopodobnienia przez wnioskodawcę co najmniej jednej z przesłanek określonych w tym przepisie. Wniosek powinien zatem zawierać konkretną i spójną argumentację, popartą faktami oraz stosownie do okoliczności, odpowiednimi dokumentami. Zdaniem Sądu przedstawione przez Stowarzyszenie twierdzenia miały zbyt ogólny charakter i nie pozwalały na przyjęcie, że wykonanie decyzji może doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wnioskodawca nie przedstawił dokumentacji pozwalającej zweryfikować podnoszone zagrożenia, a Sąd nie był zobowiązany do poszukiwania z urzędu okoliczności przemawiających za uwzględnieniem wniosku. WSA zaznaczył również, że na tym etapie postępowania nie dokonuje się oceny zasadności skargi ani legalności zaskarżonej decyzji. Stowarzyszenie wniosło zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. Po pierwsze, zakwestionowało stanowisko, że wniosek nie został dostatecznie uzasadniony i udokumentowany. Podniosło, że wskazane w nim zagrożenia wynikały m.in. z znajdujących się w aktach sprawy opinii naukowych dotyczących pozwolenia zintegrowanego oraz decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji. Po drugie, zarzuciło WSA błędne przyjęcie, że Sąd w żadnym przypadku nie może uwzględnić z urzędu okoliczności istotnych dla udzielenia ochrony tymczasowej. W uzasadnieniu zażalenia wnioskodawca podkreślił, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji stanowił integralną część skargi, dlatego należało go rozpoznać z uwzględnieniem argumentacji i dokumentów powołanych w całym piśmie. Ponownie wskazał na ryzyko przekroczenia standardów jakości powietrza, pogorszenia jakości wód N., negatywnego oddziaływania na ichtiofaunę oraz niezapewnienia przepływu nienaruszalnego w okresie zimowym. Zdaniem wnoszącego zażalenie okoliczności te uprawdopodabniały wystąpienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z 16 czerwca 2025 r., ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Uczestnik postępowania, tj. spółka, której udzielono pozwolenia zintegrowanego, w piśmie z 26 lutego 2026 r., złożonym jeszcze przed doręczeniem odpisu zażalenia, wniósł o jego oddalenie. Stanowisko to podtrzymał w odpowiedzi na zażalenie z 14 kwietnia 2026 r. Wskazał, że obowiązek wykazania przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej spoczywa na wnioskodawcy, natomiast argumentacja Stowarzyszenia zmierza przede wszystkim do podważenia legalności pozwolenia, która nie podlega ocenie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. W jego ocenie, Stowarzyszenie nie wykazało związku między wykonaniem decyzji a konkretnym niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazał również, że przedsięwzięcie jest realizowane, a wstrzymanie wykonania decyzji mogłoby spowodować szkodę po stronie uczestnika oraz wywołać negatywne następstwa dla przebiegu inwestycji i krajowego systemu energetycznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zgodnie natomiast z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może, na wniosek skarżącego, wstrzymać wykonanie w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przez znaczną szkodę należy rozumieć szkodę majątkową lub niemajątkową, której rozmiar albo charakter uzasadnia udzielenie stronie ochrony jeszcze przed rozpoznaniem skargi. Trudne do odwrócenia skutki to natomiast takie następstwa wykonania aktu, które powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić dopiero po dłuższym czasie lub przy znacznym nakładzie sił i środków. Szkoda w środowisku może spełniać obie te przesłanki. Samo powołanie się na możliwość jej wystąpienia nie jest jednak wystarczające. Obowiązek przedstawienia okoliczności pozwalających ocenić, czy zachodzą podstawy udzielenia ochrony tymczasowej, spoczywa na wnioskodawcy. Nie musi on udowodnić przyszłej szkody, powinien jednak ją uprawdopodobnić. Wymaga to wskazania konkretnych okoliczności pozwalających ustalić związek między wykonaniem zaskarżonego aktu a niebezpieczeństwem wystąpienia następstw określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja wniosku nie może zatem ograniczać się do przedstawienia jedynie hipotetycznych zagrożeń albo do powtórzenia zarzutów dotyczących legalności zaskarżonej decyzji (por. postanowienia NSA z 6 czerwca 2024 r., sygn. akt III FZ 234/24, oraz z 13 lutego 2025 r., sygn. akt II GZ 6/25). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, należy zaznaczyć, że ocena wniosku nie musi ograniczać się wyłącznie do wyodrębnionej części skargi zatytułowanej "Wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji". Skoro wniosek stanowił część skargi i nawiązywał do przedstawionej wcześniej argumentacji oraz wskazanych dokumentów, należało uwzględnić treść całego pisma w zakresie istotnym dla zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie podważa to stanowiska WSA, że obowiązek wskazania okoliczności uzasadniających udzielenie ochrony tymczasowej spoczywa na wnioskodawcy. Wymaga jedynie doprecyzowania, że okoliczności te mogą wynikać także z innych części pisma zawierającego wniosek. Nie oznacza to jednak, że zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu. Uwzględnienie całej argumentacji skargi oraz powołanych przez Stowarzyszenie opinii nie prowadzi bowiem do stwierdzenia, że przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. zostały uprawdopodobnione. Stowarzyszenie powołało się na opinię naukową z 5 lutego 2025 r., która miała potwierdzać nieprawidłowości w ocenie wpływu instalacji na jakość powietrza. Argumentacja ta dotyczy jednak prawidłowości obliczeń stanowiących podstawę pozwolenia. Kwestia ta należy do oceny legalności decyzji i nie może zostać przesądzona w postępowaniu dotyczącym ochrony tymczasowej. Samo zakwestionowanie ustaleń organów nie uprawdopodabnia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Powołana opinia wskazuje jedynie, że nie można wykluczyć określonych przekroczeń, lecz nie pozwala ustalić prawdopodobieństwa, skali ani czasu ich wystąpienia. Nie wykazano również, że wskazywane zagrożenia mogą urzeczywistnić się przed rozpoznaniem skargi. Podobnie należy ocenić pozostałe twierdzenia Stowarzyszenia dotyczące wpływu inwestycji na powietrze, klimat, wody N. oraz żyjące w niej ryby. W znacznej części zmierzają one do podważenia prawidłowości ustaleń i rozwiązań przyjętych w pozwoleniu, a więc dotyczą legalności zaskarżonej decyzji. Stowarzyszenie nie przedstawiło natomiast konkretnych danych pozwalających przyjąć, że wykonanie tej decyzji przed rozpoznaniem skargi spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Oceny tej nie zmienia opinia z 11 kwietnia 2022 r., odnosząca się do decyzji środowiskowej wydanej w innym postępowaniu. Nie wynika z niej, aby wykonanie decyzji objętej skargą mogło przed jej rozpoznaniem spowodować następstwa określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez WSA z urzędu okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji. Sąd, po wszczęciu postępowania na wniosek strony, może uwzględnić okoliczności wynikające z treści pisma oraz materiału znajdującego się w aktach. Nie oznacza to jednak obowiązku samodzielnego poszukiwania zagrożeń, prowadzenia postępowania dowodowego ani formułowania za stronę podstaw wniosku. To wnioskodawca powinien wskazać okoliczności, które pozwolą powiązać wykonanie aktu z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tej sprawie WSA dysponował materiałem pozwalającym na rozpoznanie wniosku. Odmowa udzielenia ochrony tymczasowej nie wynikała z braku poszukiwania dalszych okoliczności z urzędu, lecz z tego, że argumentacja Stowarzyszenia – również oceniona łącznie z pozostałą treścią skargi i powołanymi opiniami – nie uprawdopodobniała wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zarzucane Sądowi I instancji uchybienie nie miało zatem wpływu na wynik sprawy. Należy przy tym podkreślić, że postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie służy wstępnej ocenie zasadności skargi. Udzielenie ochrony tymczasowej nie może zostać oparte wyłącznie na twierdzeniu, że organy nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny lub błędnie oceniły oddziaływanie inwestycji na środowisko. Rozstrzygnięcie tych kwestii nastąpi przy rozpoznaniu skargi. Dokonywanie ich wiążącej oceny na obecnym etapie oznaczałoby niedopuszczalne przesądzenie wyniku postępowania głównego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem ocenę WSA, że Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Jego argumentacja koncentrowała się przede wszystkim na kwestionowaniu prawidłowości zaskarżonej decyzji i wskazywała jedynie potencjalne zagrożenia, bez wykazania, że mogą one wystąpić przed rozpoznaniem skargi i spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Uwzględnienie całej argumentacji przedstawionej przez Stowarzyszenie, zarówno we wniosku zawartym w skardze, jak i w zażaleniu, nie zmienia oceny, że odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji była prawidłowa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.