III OSK 2642/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 793/24 w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 1 lutego 2024 r. nr DI-PPA.401.51.2023.ip w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 23 lipca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (IV SA/Wa 793/24) na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.") oddalił skargę L. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej także: "skarżąca"; "spółka"; "L.") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także: "GIOŚ"; "organ odwoławczy", organ drugiej instancji") z 1 lutego 2024 r. w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji. Rozstrzygnięcie to zapadło na kanwie następujących okoliczności sprawy. W związku ze zgłoszeniem dotyczącym rozszczelnienia zaworu zbiornika z kwasem solnym, do którego doszło 3 lipca 2022 r. na terenie firmy prowadzonej przez spółkę w miejscowości B., w dniach 13 lipca - 14 września 2022 r. pracownicy Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także: "WIOŚ"; "organ pierwszej instancji") przeprowadzili kontrolę pozaplanową, interwencyjną na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] obręb ew. B., w trakcie której ustalono, że wyciek dotyczył kwasu solnego o stężeniu 31% i nastąpił na utwardzoną szczelną powierzchnię placu magazynowego. Ze zbiornika wyciekło około 250 litrów kwasu solnego, który został zneutralizowany przez Straż Pożarną. Podczas kontroli stwierdzono, że na terenie firmy eksploatowany jest mieszalnik do rozcieńczania kwasów, wykonany z tworzywa chemoodpornego HEDP o pojemności 12 m3. W mieszalniku odbywa się proces mieszania kwasu siarkowego z kwasem fosforowym. Po procesie mieszania następuje każdorazowo pobór i wysyłka próbki towaru do analizy w laboratorium. Po otrzymaniu potwierdzenia spełnienia parametrów jakościowych, produkt mieszania, tj. [...] oraz [...], jest wypompowywany do opakowań 1000 l. i konfekcjonowany w kanistry o pojemności 20 i 30 l. Dodatkowo, w pomieszczeniu budynku murowanego stwierdzono urządzenie do mieszania produktów neutralnych o pojemności 2,5 m3, z którego gotowy produkt po zmieszaniu wypompowywany jest do zbiorników typu mauzer, po czym, w zależności od zamówienia, następuje konfekcjonowanie mieszaniny do opakowań o mniejszych pojemnościach. Głównym produktem powstającym w ww. mieszalniku jest płyn D. M. i D. Zgodnie z wyjaśnieniami kontrolowanego, w celu uzyskania tego preparatu mieszane są następujące produkty: woda demineralizowana, Bardac 114, Rokanol NL6, Komplexbildner EDTA flüssig, Dequest 2010. Ustalono również, że spółka prowadzi konfekcjonowanie innych substancji chemicznych z pojemników typu mauzer (poj. 1000 l) do pojemników z tworzyw sztucznych o mniejszej pojemności, głównie 10 i 30 l. Konfekcjonowanie ma miejsce w budynku murowanym. Zbiorniki typu mauzer, z których następuje rozlewanie substancji chemicznych do pojemników o mniejszych pojemnościach, ustawione są pod wyciągiem mechanicznym na drewnianych paletach, nad wannami odciekowymi o pojemności ok. 1,5 m3. Podczas wizji terenowej przeprowadzonej 29 lipca 2022 r., na ww. stanowisku konfekcjonowano mieszaninę [...], natomiast substancję chemiczną o nazwie [...] rozlewano do pojemników o pojemności 30 l. bezpośrednio z dwóch zbiorników typu mauzer, ustawionych na utwardzonej powierzchni, bez wyciągu mechanicznego oraz bez zastosowania wanien odciekowych. Organ pierwszej instancji ustalił również, że spółka prowadzi ww. działalność nie legitymując się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z tym, że pismem z 13 stycznia 2023 r. skarżąca poinformowała organ, że zaprzestała mieszania kwasów w mieszalniku zlokalizowanym na terenie zakładu, w dniu 30 stycznia 2023 r. organ przeprowadził oględziny na terenie zakładu, podczas których potwierdzono, że mieszalnik kwasów zlokalizowany pod wiatą został wyłączony z eksploatacji i przedsiębiorca nie prowadzi mieszania kwasów. Ustalono jednakże, że strona nie zaprzestała działalności w pozostałym zakresie. Mając na uwadze powyższe ustalenia WIOŚ decyzją z 20 marca 2023 r., na podstawie art. 365 ust. 2 pkt 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54 oraz z 2022 r. poz. 2127 ze zm.; dalej także: "P.o.ś.") wstrzymał użytkowanie instalacji do wytwarzania produktów przez mieszanie i konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych, eksploatowanej na terenie spółki przy ul. S. [...] w miejscowości B. oraz określił termin wstrzymania od dnia doręczenia decyzji stronie. Organ powołując się na treść art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2022 r., poz. 1029 z późn. zm., dalej także: "u.i.o.ś") wskazał, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.; dalej także: "rozporządzenie"), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do wytwarzania produktów przez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych. Uznając, że z uwagi na to, iż w toku kontroli stwierdzono eksploatowanie na terenie wskazanej powyżej nieruchomości przez spółkę instalacji do wytwarzania produktów przez mieszanie i konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych, dla którego to przedsięwzięcia strona nie uzyskała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, WIOŚ stwierdził, że zastosowanie znajduje przepis art. 365 ust. 2 pkt 3 P.o.ś. Organ wyjaśnił przy tym, że nie minęło 5 lat od oddania instalacji do użytkowania, gdyż działalność w ww. lokalizacji strona rozpoczęła w pierwszym kwartale 2020 r. Wskutek rozpoznania odwołania złożonego przez L., GIOŚ decyzją z 1 lutego 2024 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej także: "k.p.a."), oraz art. 365 ust. 2 pkt 3, art. 366 ust. 3 P.o.ś. utrzymał w mocy decyzję WIOŚ w zakresie, w jakim organ pierwszej instancji orzekł o wstrzymaniu użytkowania instalacji do wytwarzania produktów przez mieszanie i konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych, eksploatowanej na wskazanym terenie spółki oraz uchylił ww. decyzję WIOŚ w części, tj. w zakresie pkt 2 dotyczącego terminu wstrzymania użytkowania instalacji i wyznaczył nowy termin wstrzymania użytkowania instalacji, tj. 1 miesiąc od dnia doręczenia stronie decyzji organu odwoławczego. Uzasadniając swoje stanowisko GIOŚ podzielił argumentację WIOŚ, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 365 ust. 2 pkt 3 P.o.ś. z uwagi na eksploatację instalacji do wytwarzania produktów przez mieszanie i konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych, a więc prowadzi przedsięwzięcie wskazane w przepisie § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, co z kolei wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Taka eksploatacja może z kolei prowadzić do uwalniania się do powietrza szkodliwych substancji podczas opróżniania lub napełniania zbiorników wykorzystywanych w instalacji, co potwierdza protokół przeprowadzonej kontroli W ocenie GIOŚ, zdemontowanie i usunięcie mieszalnika kwasów zlokalizowanego pod wiatą nie zmienia faktu, że strona nie zaprzestała działalności w pozostałym zakresie, tj. mieszania produktów neutralnych w urządzeniu do mieszania produktów neutralnych o pojemności 2,5 m3, z którego gotowy produkt po zmieszaniu wypompowywany jest do zbiorników typu mauzer, po czym w zależności od zamówienia następuje konfekcjonowanie mieszaniny do opakowań o mniejszych pojemnościach, a ten proces odbywa się w budynku murowanym. Ponadto, na terenie zakładu, w budynku murowanym, ma miejsce konfekcjonowanie substancji z pojemników typu mauzer do pojemników z tworzyw sztucznych o mniejszej pojemności, głównie 10 i 30 l. mauzery, z których następuje rozlewanie substancji chemicznych do kanistrów o mniejszych pojemnościach, ustawione są pod wyciągiem mechanicznym na drewnianych paletach nad wannami ociekowymi o pojemności 1,5 m3. W ocenie GIOŚ, w świetle powyższego, nie budzi wątpliwości, że strona eksploatuje instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.o.ś. Podczas kontroli jednoznacznie stwierdzono bowiem, że na terenie zakładu w B. zlokalizowane są obiekty budowlane i urządzenia techniczne wykorzystywane do mieszania i konfekcjonowania substancji chemicznych, które są stacjonarne, a ich eksploatacja powoduje powstawanie odpadów. Organ wyjaśnił także, że postępowanie odwoławcze dotyczy konfekcjonowania i mieszania substancji chemicznych w B., natomiast magazynowanie substancji chemicznych było przedmiotem odrębnego postępowania odwoławczego, zakończonego decyzją GIOŚ z 30 grudnia 2022 r. znak: DI-PPA.401.55.2022.as umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. GIOŚ podał następnie, że w związku z tym, iż termin wstrzymania użytkowania instalacji wyznaczono od dnia doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji oraz z uwagi na doręczenie decyzji tego organu stronie w terminie, który już minął, organ odwoławczy za zasadne uznał decyzję WIOŚ uchylić w części dotyczącej terminu wstrzymania i wyznaczył nowy termin wstrzymania użytkowania instalacji. GIOŚ zaznaczył również, że wstrzymanie użytkowania instalacji ma charakter czasowy, gdyż zgodnie z art. 372 P.o.ś., po stwierdzeniu, że ustały przyczyny wstrzymania użytkowania instalacji, WIOŚ na wniosek zainteresowanego, wyraża zgodę na podjęcie wstrzymania użytkowania instalacji. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku, Sąd pierwszej instancji nie przychylił się do argumentacji skarżącej wyrażonej w złożonej skardze, uznając, że decyzje organów były zgodne z prawem. Zdaniem WSA nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty w ramach których strona podnosi, że nie prowadzi eksploatacji instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 lit. a P.o.ś., a organ nie dokonał ustaleń, które pozwalałyby na przyjęcie innego stanowiska w powyższym zakresie, w związku z czym prowadzone postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, skoro z przedstawionych sądowi akt sprawy wynika, że spółka prowadzi działalność w zakresie mieszania substancji chemicznych w mieszalniku produktów neutralnych oraz w zakresie konfekcjonowania produktów, co potwierdza dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu kontroli. Jak wskazał WSA z kart charakterystyki wykorzystywanych w zakładzie substancji chemicznych wynika, że są to substancje niebezpieczne, stwarzające zagrożenie zarówno dla ludzi i środowiska, w związku z czym skutkiem ich konfekcjonowania jest emitowanie do powietrza substancji chemicznych, które uznać należy za potencjalnie szkodliwe dla ludzi i środowiska. Ocena organu, że eksploatacja przedmiotowej instalacji poprzez mieszanie lub konfekcjonowanie substancji chemicznych może prowadzić do uwalniania się do powietrza szkodliwych substancji podczas opróżniania lub napełniania zbiorników wykorzystywanych w instalacji, wiąże się zatem z możliwością emisji, co nie budzi zastrzeżeń sądu. Sąd meriti nie odnalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś. Niewłaściwie bowiem na gruncie tej sprawy jest przyjęcie, że stanowisko organu nadzoru budowlanego o braku zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. S. [...], przyjęte w odniesieniu do ustaleń dotyczących planistycznego przeznaczenia terenu, na którym położone są działki nr [...] oraz [...], może być wyznacznikiem tego, czy działalność prowadzona w tym budynku stanowi przedsięwzięcie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ww. ustawy. Nie ma bowiem równoważności znaczeniowej pomiędzy tym przepisem, a przepisami stosowanymi przez organ nadzoru budowlanego w ramach oceny zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jeśli zaś chodzi o argumentację skargi, w ramach której strona podnosi, że w sprawie należało dokonać prounijnej wykładni ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i wydanego na jej podstawie rozporządzenia, tak żeby zapewnić ich zgodność z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92 z 13 grudnia 2011 r. (Dz.U.UE.L.2012.26.1 ze zm.); dalej także: "dyrektywa 2011/92), sąd przypomniał, że zgodnie z załącznikiem II pkt 6 lit. a) do ww. dyrektywy, obowiązkowi uzyskania decyzji środowiskowej może podlegać "obróbka półfabrykatów i produkcja chemikaliów" ("treatment of intermediate products and production of chemicals".). Stosownie zaś do przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do wytwarzania produktów przez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych. WSA nie podzielił dokonanej przez skarżącą wykładni dyrektywy, której nie towarzyszy jakakolwiek merytoryczna argumentacja mająca na celu wsparcie wyprowadzonego przez stronę wniosku, że "spółka nie prowadzi instalacji do produkcji substancji chemicznych". Sąd uznał, że w stanie faktycznym sprawy prowadzona przez stronę instalacja kwalifikuje się jako przedsięwzięcie, o którym stanowi dyrektywa w załączniku II pkt 6 lit. a), tj. jako obróbka półfabrykatów (inaczej: półproduktów) i produkcja chemikaliów. Aktualne na dzień wydawania objętych skarga decyzji ustalenia faktyczne obejmowały bowiem stwierdzenie, że w pomieszczeniu budynku murowanego w urządzeniu do mieszania produktów neutralnych o pojemności 2,5 m3 mieszano następujące produkty: wodę demineralizowaną, Bardac 114, Rokanol NL6, Komplexbildner EDTA flüssig, Dequest 2010. Głównym produktem powstającym w ww. mieszalniku był płyn D. M. i D. Stwierdzono zatem wytwarzanie przez stronę substancji chemicznej z półproduktów, przy czym przypomnieć trzeba, że substancja chemiczna może mieć status półproduktu, gdyż półprodukt zdefiniowany jest przez pryzmat celu, jakim jest produkcja i stosowanie substancji, a nie w oparciu o jego właściwości fizykochemiczne. Co więcej, ustalono ponadto, że spółka prowadzi konfekcjonowanie innych substancji chemicznych z pojemników typu mauzer (poj. 1000 l) do pojemników z tworzyw sztucznych o mniejszej pojemności. Sąd a quo podkreślił, że ustalenia te pozostawały aktualne tak w dacie wydania decyzji przez WIOŚ, jak i podejmowania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Odnośnie dowodu w postaci protokołu oględzin nieruchomości, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że treści z niego wynikające nie mogły zaważyć na wyniku sprawy, gdyż dotyczą okoliczności faktycznych stwierdzonych po dacie wydania zaskarżonych decyzji, zaś sądowa kontrola indywidualnych aktów organów administracji publicznej polega na dokonaniu oceny ich zgodności z prawem w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Niezależnie od powyższego WSA podzielił pogląd GIOŚ z odpowiedzi na skargę, że przeprowadzona w skardze pogłębiona interpretacja przepisów rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH) i utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE (dalej także: "rozporządzenie REACH") pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ z materiału dowodowego wynika, że w instalacji użytkowanej przez stronę na przedmiotowej nieruchomości zachodzą procesy wytwarzania produktów poprzez mieszanie i konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych, wskazane w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, natomiast rozporządzenie REACH zostało przyjęte w celu poprawy ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego przed zagrożeniami, jakie mogą stwarzać substancje chemiczne; w ramach rozporządzenia REACH określone zostały zasady produkcji, wprowadzania do obrotu i stosowania substancji chemicznych w ich postaci własnej oraz w mieszaninach. Zatem zakres tych dwu aktów prawa (krajowego i unijnego) reguluje inną materię. Zastrzeżeń sądu nie budził ponadto kwestionowany przez stronę w skardze sposób ujęcia przez organy tego elementu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, o którym stanowi art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. rozstrzygnięcia. Podzielając ogólne zapatrywanie skarżącej co do tego, że władczy charakteru aktu administracyjnego jakim jest decyzja administracyjna wymaga, by zawarte w nim rozstrzygnięcie było jednoznaczne i precyzyjne, Sąd stwierdził, że treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji spełnia ww. wymagania k.p.a., gdyż nie cechuje się wadliwością w stopniu, który nakazywałby sądowi akt ten wyeliminować z obrotu prawnego. Konkludując WSA nie dopatrzył się w sprawie zarzucanego przez stronę naruszenia przez organy art. 365 ust. 2 pkt 3 P.o.ś., art. 105 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., ani naruszenia jakichkolwiek innych przepisów prawa, relewantych w tej sprawie, w sposób określony przepisami art. 145 § 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej, skarżąca zakwestionowała wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz uchylenie obu decyzji organów, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa prawnego, według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie, zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez uznanie, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja odpowiada prawu, w przypadku gdy, przy ich wydaniu zaniechano wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co skutkowało błędnym uznaniem, że spółka prowadzi instalację do wytwarzania produktów przez mieszanie i konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych, bez jednoczesnego wyjaśnienia, w oparciu o jakie podstawy dokonał takiego ustalenia; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający ocenę legalności zaskarżonego wyroku poprzez wskazanie, ze Sąd pierwszej instancji podziela argumentację strony co do prounijnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zaś w dalszej części uzasadnienia wyroku kwestionuje, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia REACH, co w konwekcji uniemożliwia stwierdzenie, na jakiej podstawie dokonano ustaleń, że przepisy REACH nie mają zastosowania do niniejszej sprawy, ani nie wskazano z jakimi konsekwencjami dla spółki się to wiąże. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 2 pkt 1 lit. a naruszenie prawa materialnego, tj. w związku z: 1. naruszeniem art. 365 ust. 2 pkt 3 P.o.ś., poprzez jego zastosowanie w przypadku, gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje na spełnienie przesłanek do zastosowania tego przepisu, tj. spółka nie prowadzi instalacji, której eksploatacja wymagałaby wcześniejszego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani przedsięwzięcia w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś; 2. naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i brak umorzenia prowadzonego postępowania w przedmiocie wstrzymania eksploatacji instalacji do wytwarzania produktów przez ich mieszanie i konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych, w przypadku, gdy na terenie spółki tego rodzaju instalacja nie jest prowadzona, ani nie jest prowadzone przedsięwzięcie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś.; 3. naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż do "przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza instalacje do wytwarzania produktów przez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych" w przypadku, gdy prawidłowa prounijna wykładnia tego przepisu wskazuje, że "Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: instalacje do produkcji substancji chemicznych lub produkcji półproduktów wyodrębnianych w miejscu wytwarzania lub transportowanych półproduktów wyodrębnianych", co skutkowało błędnym przyjęciem, że spółka miała obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla prowadzonego przedsięwzięcia, a z kolei brak uzyskania tej decyzji prowadzi do obowiązku wstrzymania prowadzonej działalności na podstawie art. 365 ust. 2 pkt 3 P.o.ś. Powyższe zarzuty znalazły swe rozwinięcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach złożonej skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi także żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. I. Nie można podzielić zarzutu, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia kontrolę instancyjną. W orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej tylko wtedy, gdy braki uzasadnienia są tego rodzaju, że nie pozwalają odtworzyć toku rozumowania sądu i zweryfikować kontroli legalności decyzji; nie każde niepełne lub skrótowe odniesienie się do argumentacji strony ma taki skutek. Wada uzasadnienia musi realnie uniemożliwiać kontrolę kasacyjną - wyrok NSA z 21 maja 2025 r., I FSK 350/22. Uzasadnienie WSA zawiera opis stanu faktycznego, wskazanie podstaw prawnych rozstrzygnięcia, ocenę zasadniczych zarzutów skargi oraz wyjaśnienie, dlaczego Sąd uznał, że działalność spółki mieści się w zakresie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. Nie można potwierdzić, że wywody Sądu pierwszej instancji co do konieczności zachowania prounijnej wykładni ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. są nielogiczne i niespójne. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że oba akty należy wykładać z uwzględnieniem celów i wartości artykułowanych w postanowieniach dyrektywy 2011/92 i w tej kwestii co do zasady zgodził się ze skarżącą kasacyjnie. Podaj jednak dalej, że eksponowana kwestia nie ma w sprawie przesądzającego znaczenia, albowiem nie ma to wpływu na ocenę, że spółka "prowadzi instalację do produkcji substancji chemicznych". Rozporządzenie REACH – jak podał WSA – nie ma w sprawie zastosowania, z czym na rozprawie zgodził się pełnomocnik spółki. Wpływ prawa unijnego na wykładnie przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie ograniczał się zatem wyłącznie do dyrektywy 2011/92. II. Zasadnicza część argumentacji skargi kasacyjnej opiera się na twierdzeniu, że § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia należy interpretować przez pryzmat dyrektywy 2011/92/UE i rozporządzenia REACH, a w konsekwencji ograniczyć jego zastosowanie wyłącznie do produkcji substancji chemicznych lub półproduktów w rozumieniu REACH. Tego stanowiska nie można zaakceptować. Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika, że sąd krajowy powinien interpretować prawo krajowe tak dalece, jak to możliwe, w świetle brzmienia i celu dyrektywy. Wzorcowo kwestię tę rozstrzygnął Europejski Trybunał Sprawiedliwości w sprawie 14/83 Von Colson i Kamann przeciwko Nordrhein-Westfallen. W wyroku z 10 kwietnia1984 r. ETS podał: "stosując prawo krajowe, a zwłaszcza przepisy ustawy krajowej wprowadzone w celu wykonania dyrektywy (...), sąd krajowy ma obowiązek interpretacji prawa krajowego w świetle tekstu i celu dyrektywy". ETS odszedł od zasady, że skuteczność wykonania dyrektywy w krajowym porządku prawnym jest zależna głównie od ustawodawcy krajowego. Przyjął bowiem, że sędzia krajowy może samodzielnie skorygować ewentualne błędy czy niedomówienia ustawodawcy - i to również w sytuacji, gdy przedmiotowe przepisy dyrektywy nie wywołują bezpośredniego skutku. W braku pełnej i poprawnej implementacji, postanowienia dyrektywy powinny być brane pod uwagę przez sędziego przy wykładni istniejących przepisów krajowych w taki sposób, by cele zakładane przez dyrektywę mogły zostać osiągnięte. Wykładnia prounijna nie oznacza jednak obowiązku zawężenia przepisu krajowego wbrew jego brzmieniu, jeżeli dyrektywa takiego zawężenia nie wymaga. Pojęcia "treatment of intermediate products and production of chemicals" z załącznika II pkt 6 lit. a dyrektywy EIA nie należy zawężać wyłącznie do syntezy chemicznej w rozumieniu REACH. Rozporządzenie REACH może być pomocne przy rozumieniu słowa "intermediate"/"półprodukt pośredni", ale nie determinuje całego zakresu dyrektywy EIA. Dyrektywa EIA ma inny cel: identyfikację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a nie kwalifikację substancji dla potrzeb rejestracji chemikaliów. Komisja Europejska w aktualnych wytycznych do kategorii przedsięwzięć z załączników I i II dyrektywy EIA wyraźnie wskazuje, że co prawda można odwołać się do definicji "intermediate" z REACH, ale słowo "treatment" należy rozumieć szeroko, jako obejmujące szeroki zakres procesów, a załącznik II pkt 6 obejmuje przemysł chemiczny w szerokim znaczeniu — także instalacje formułujące produkty chemiczne albo wytwarzające produkty końcowe z chemicznych prekursorów, niekoniecznie przez konwersję chemiczną – zob. Interpretation of definitions of project categories of annex I and II of the EIA Directive, Luxembourg, Publications Office of the European Union, 2024, s. 54 i 55; dostęp: https://am.lrv.lt/public/canonical/1743765494/15437/2024_Interpretation%20of%20definitions%20of%20project%20categories%20of%20annex%20I%20and%20II%20of%20the%20EIA%20Directive.pdf Załącznik II pkt 6 lit. a dyrektywy 2011/92/UE obejmuje kategorię: "Chemical industry (projects not included in Annex I): treatment of intermediate products and production of chemicals". Jest to kategoria z załącznika II, czyli co do zasady wymaga screeningu — państwo członkowskie ustala, czy dane przedsięwzięcie wymaga pełnej oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ), według progów, kryteriów albo oceny indywidualnej. Kluczowe jest to, że Komisja Europejska rozdziela dwie kwestie: 1. przy rozumieniu "intermediate" można posiłkować się REACH; 2. natomiast "treatment" w dyrektywie EIA ma być rozumiane szeroko, ze względu na szeroki cel dyrektywy. Wytyczne Komisji podają, że według REACH "intermediate" to substancja wytwarzana i zużywana lub używana w procesie chemicznym w celu przekształcenia w inną substancję, czyli w ramach syntezy. Zaraz potem Komisja dodaje jednak, że ze względu na szeroki zakres dyrektywy EIA pojęcie "treatment" powinno obejmować szeroki zakres procesów, a załącznik II pkt 6 obejmuje zasadniczo cały przemysł chemiczny niewchodzący do załącznika I. Dlatego nie jest prawidłowe stanowisko, że załącznik II pkt 6 lit. a obejmuje wyłącznie syntezę chemiczną w sensie REACH. W rozporządzeniu REACH "intermediate" jest pojęciem technicznym. Zgodnie z art. 3 pkt 15 REACH jest to substancja wytwarzana i zużywana lub używana do przetworzenia chemicznego w celu przekształcenia jej w inną substancję. Wytyczne European Chemicals Agency (ECHA) podkreślają, że "intermediate" nie jest odrębnym "rodzajem substancji", lecz statusem wynikającym z konkretnego zastosowania substancji - Guidance on intermediates, January 2023 Version 3.1; dostęp: https://www.moew.government.bg/static/media/ups/articles/attachments/intermediates_ene4bb6456b7399b61ce279555e600f2d4.pdf W orzeczeniu TSUE w sprawie C-650/15 P, PPG i SNF przeciwko ECHA - tzw. sprawa akrylamidu — przyjęto, że dla zastosowania reżimu "intermediate" w REACH istotne są trzy elementy: zamiar przekształcenia w inną substancję, techniczny środek w postaci procesu chemicznego/syntezy oraz kontrolowane warunki procesu. ECHA wskazuje też, że zastosowania zmierzające do uzyskania mieszaniny, artykułu albo obróbki artykułu, np. powlekania lub malowania, co do zasady nie są "intermediate use" w rozumieniu REACH. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że takie zawężające rozumienie terminu "intermediate" obowiązuje wyłącznie na potrzeby REACH, zwłaszcza rejestracji, odstępstw i wymogów dla półproduktów wyodrębnianych. Nie znajduje ono zastosowania w reżimie przepisów dyrektywy EIA, ponieważ dyrektywa EIA służy ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a nie ustalaniu obowiązków rejestracyjnych substancji. Przyjęty sposób rozumienia treści załącznika II pkt 6 lit. a dyrektywy EIA przekłada się bezpośrednio na wykładnię § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2019 r. Zgodnie z treścią tego przepisu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się "instalacje do wytwarzania produktów przez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych". Jest to kategoria przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko, a więc krajowy odpowiednik/konkretyzacja kategorii z załącznika II dyrektywy EIA. Samo rozporządzenie wskazuje, że implementuje dyrektywę 2011/92/UE, a § 3 ust. 1 pkt 1 znajduje się w katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Krajowe ujęcie załącznika II pkt 6 lit. a dyrektywy EIA w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2019 r. ma istotne znaczenie w kontekście niniejszej sprawy: skoro polski przepis stanowi wprost o mieszaniu, emulgowaniu i konfekcjonowaniu, to nie może być rozumiany jako dotyczący wyłącznie syntezy chemicznej. Mieszanie, emulgowanie i konfekcjonowanie są właśnie procesami formulacyjnymi -technologicznymi, które często nie prowadzą do powstania nowej substancji w sensie REACH. Innymi słowy, polski przepis - § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2019 r. - określa "przedsięwzięcie" przez wskazanie procesów: mieszanie, emulgowanie, konfekcjonowanie, oraz materiałów wejściowych: chemiczne półprodukty lub produkty podstawowe, w ramach instalacji przeznaczonej do wytwarzania produktów. Do instalacji do wyrobu substancji przy zastosowaniu procesów chemicznych służące do wytwarzania podstawowych produktów lub półproduktów chemii organicznej i nieorganicznej odnosi się § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit b rozporządzenia z 2019 r. W konsekwencji, jeżeli instalacja prowadzi rzeczywistą produkcję substancji przez proces chemiczny, zwłaszcza podstawowych produktów chemii organicznej/nieorganicznej, należy w pierwszej kolejności badać i rozważać zastosowanie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2019 r. Jeżeli natomiast w ramach instalacji dochodzi do wytworzenia produktów poprzez mieszanie, emulgowanie, lub konfekcjonowanie (rozlewanie, pakowanie, przepakowywanie lub przygotowywanie) wyrobów z chemicznych półproduktów albo produktów podstawowych, właściwym punktem odniesienia będzie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W świetle przedstawionych argumentów stanowisko skarżącej kasacyjnie spółki, że produkt "D. M. i D." jest mieszaniną, a nie nową substancją chemiczną, nie ma znaczenia prawnego. Zakres stosowania § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2019 r. nie obejmuje wyłącznie "produkcji substancji chemicznych", lecz także wytwarzanie produktów przez mieszanie i konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych. Właśnie takie czynności wykonywała spółka. Rozporządzenie REACH nie wyznacza zakresu zastosowania § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2019 r. REACH reguluje rejestrację, ocenę, udzielanie zezwoleń i ograniczenia w zakresie chemikaliów, natomiast przepisy rozporządzenia z 2019 r. służą wcześniejszej identyfikacji przedsięwzięć, które potencjalnie mogą znacząco oddziaływać na środowisko. Są to różne reżimy prawne. Definicje REACH mogą mieć znaczenie pomocnicze, ale nie mogą wyłączyć jasnego brzmienia krajowego przepisu kwalifikującego przedsięwzięcie środowiskowo. III. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w ramach którego zakwestionowano stanowisko WSA, że w sprawie prawidłowo ustalono, iż spółka prowadzi instalację do wytwarzania produktów przez mieszanie i konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych. Materiał dowodowy obejmował w szczególności protokół kontroli WIOŚ, dokumentację fotograficzną, wyjaśnienia strony, karty charakterystyki substancji chemicznych, informacje organu gminy o braku decyzji środowiskowej oraz ustalenia z oględzin po zadeklarowanym zaprzestaniu mieszania kwasów. Był to materiał wystarczający do rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 3 pkt 6 P.o.ś. instalacją jest stacjonarne urządzenie techniczne, zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie albo budowle niebędące urządzeniami technicznymi, których eksploatacja może spowodować emisję. Emisja obejmuje zaś wprowadzanie do środowiska substancji lub energii, a eksploatacja oznacza użytkowanie instalacji i utrzymywanie jej sprawności. Dla uznania danego zespołu urządzeń za instalację nie jest konieczne wykazanie, że emisja faktycznie już nastąpiła. Ustawa posługuje się kryterium potencjalnym: eksploatacja instalacji może spowodować emisję. Dlatego argument spółki, że efektywność materiałowa mieszalnika miała wynosić 100%, nie eliminuje przesłanki z art. 3 pkt 6 P.o.ś. Nie chodzi wyłącznie o powstanie odpadu lub produktu ubocznego w sensie technologicznym, lecz także o możliwość uwalniania do powietrza substancji chemicznych przy napełnianiu, opróżnianiu, przelewaniu, konfekcjonowaniu albo awaryjnym rozszczelnieniu układu. W toku postępowania ustalono, że: - po przeprowadzeniu kontroli pozaplanowej w dniach 13 lipca - 14 września 2022 r. Spółka zaprzestała działalności polegającej na mieszaniu kwasu siarkowego z kwasem fosforowym, w wyniku czego wytwarzano produkt mieszania, tj. [...] oraz [...]. Spółka nie zaprzestała jednak konfekcjonowania tego produktu w kanistry o pojemności 20 i 30 l.; - w pomieszczeniu budynku murowanego znajduje się urządzenie do mieszania produktów neutralnych o pojemności 2,5 m3, z którego gotowy produkt po zmieszaniu wypompowywany jest do zbiorników typu mauzer, po czym, w zależności od zamówienia, następuje konfekcjonowanie mieszaniny do opakowań o mniejszych pojemnościach. Głównym produktem powstającym w mieszalniku jest płyn D. M. i D. W celu uzyskania tego preparatu mieszane są produkty: woda demineralizowana, Bardac 114, Rokanol NL6, Komplexbildner EDTA flüssig, Dequest 2010. Spółka nie zaprzestała prowadzenia tej działalności; - spółka prowadzi działalność polegającą na rozlewaniu substancji chemicznej o nazwie [...] do pojemników o pojemności 30 l. bezpośrednio z dwóch zbiorników typu mauzer, ustawionych na utwardzonej powierzchni, bez wyciągu mechanicznego oraz bez zastosowania wanien odciekowych. Ustalone w sprawie czynności — mieszanie produktów neutralnych, wypompowywanie mieszanin do zbiorników typu mauzer, konfekcjonowanie do opakowań 10, 20 i 30 litrów — tworzyły funkcjonalny ciąg technologiczny. Powiązanie technologiczne nie musi oznaczać jednej zamkniętej, automatycznej linii produkcyjnej; wystarczy, że urządzenia i stanowiska służą kolejnym etapom tego samego procesu gospodarczego. Tak rozumiana stacjonarność i funkcjonalne powiązanie urządzeń odpowiada kierunkowi orzecznictwa NSA dotyczącego pojęcia instalacji, w którym podkreśla się, że decydujące jest użytkowanie urządzenia lub zespołu urządzeń w określonym miejscu i w określonym procesie, a nie wyłącznie ich trwałe związanie z gruntem; por. m.in. wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., II GSK 379/13. Nie ma zatem wątpliwości, że spółka prowadziła instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.o.ś. Naczelny Sąd Administracyjny – w świetle dotychczasowych uwag – potwierdza również zasadność oceny WSA, że spółka prowadziła instalację w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2019 r. IV. Negatywnej weryfikacji podlegał również zarzut niewłaściwego zastosowania art. 365 ust. 2 pkt 3 P.o.ś. Z treści powołanego przepisu wynika obowiązek wstrzymania użytkowania nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu, zespołu obiektów albo instalacji związanych z przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli w ciągu 5 lat od oddania ich do użytkowania ujawniono, że przy oddawaniu do użytkowania nie zostały spełnione wymagania ochrony środowiska, wymagania te nadal nie są spełnione, a inwestor nie dopełnił obowiązku poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Art. 366 ust. 3 P.o.ś. wymaga natomiast określenia terminu wstrzymania z uwzględnieniem potrzeby bezpiecznego zakończenia użytkowania. Przyjęty w sprawie stan faktyczny uzasadnia zastosowanie wzmiankowanych reżimów. Spółka rozpoczęła działalność w pierwszym kwartale 2020 r., a więc w chwili kontroli i wydania decyzji nie upłynął pięcioletni termin. Działalność obejmowała instalację do wytwarzania produktów przez mieszanie i konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych. Dla takiego przedsięwzięcia wymagane było uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której spółka nie posiadała. Jak wynika z art. 71 ust. 2 u.i.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagana dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 10 września 2019 r. zalicza do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko "instalacje do wytwarzania produktów przez mieszanie, emulgowanie lub konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych". Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, nie było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe dlatego, że spółka zaprzestała używania mieszalnika kwasów. Organy ustaliły, że po tej dacie kontynuowano pozostałą działalność polegającą na mieszaniu produktów neutralnych i konfekcjonowaniu substancji chemicznych. Jeżeli przyczyny wstrzymania ustaną, właściwym trybem jest art. 372 P.o.ś., czyli wniosek zainteresowanego o wyrażenie zgody na podjęcie wstrzymanej działalności, a nie stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w związku z ujawnionym naruszeniem. V. Nie zasługuje na uwzględnienie także argument, że decyzje nie wskazywały wystarczająco dokładnie, jaka instalacja ma zostać wstrzymana. Sentencja decyzji WIOŚ, utrzymana co do istoty przez GIOŚ, określała instalację przez rodzaj działalności: instalację do wytwarzania produktów przez mieszanie i konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych, eksploatowaną na terenie spółki w B. Uzasadnienia decyzji precyzowały natomiast, jakie urządzenia, stanowiska i procesy składały się na tę instalację. Zasada wynikająca z orzecznictwa, że rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej musi być jednoznaczne i wykonalne, nie oznacza obowiązku wymienienia w sentencji każdego urządzenia, zbiornika, przewodu, pompy lub stanowiska. Wystarczy, że adresat decyzji może bez wątpliwości ustalić, jakiego obowiązku dotyczy rozstrzygnięcie. W analizowanej sprawie jest oczywiste, że wobec nieposiadania przez spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2019 r., wydana decyzja odnosi się do każdego procesu wytwarzania produktów przez mieszanie i konfekcjonowanie chemicznych półproduktów lub produktów podstawowych w zakładzie przy ul. S. [...] w B. Uwzględniając, że żaden z podniesionych zarzutów kasacyjnych nie okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.