III OZ 369/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 709/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego w sprawie ze skargi M. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 31 maja 2023 r., II SA/Wa 709/23, odmówił M. W. wstrzymania wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że M. W. (dalej: "skarżący") w piśmie z 17 marca 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2023 r., nr [...] o zwolnieniu ze służby w Policji z [...] grudnia 2022 r. W skardze skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego, na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."). Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w chwili orzekania przez Sąd w przedmiocie zastosowania tzw. ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, skutek wynikający z zaskarżonego rozkazu personalnego już nastąpił. Orzeczenie dotyczące wstrzymania jego wykonania jest w takim przypadku bezprzedmiotowe. Nie może ono bowiem "odwrócić" skutku rozkazu personalnego, który już nastąpił i spowodować, że skarżący zostanie przywrócony do służby. Skutki kwestionowanego przez skarżącego rozkazu personalnego mogą być zatem zniwelowane jedynie przez pozytywne dla niego orzeczenie sądu administracyjnego uwzględniające skargę, a nie przez wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania rozkazu personalnego Dodatkowo Sąd pierwszej instancji zauważył, że brzmienie art. 61 § 3 p.p.s.a. jednoznacznie wskazuje na to, że zastosowanie tzw. ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym może nastąpić tylko na wniosek skarżącego. Wniosek taki musi zatem się odwoływać do konkretnych i obiektywnych danych, które w ocenie skarżącego świadczą o tym, że wykonanie aktu może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Wobec tego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w zawartym w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego skarżący zawarł wyłącznie ogólne twierdzenia, sprowadzając się do konstatacji, że zwolnienie go ze służby spowoduje utratę źródła utrzymania jego, konkubiny i syna, ponieważ skarżący jest jedynym żywicielem rodziny. Tak ogólne stwierdzenia nie pozwalają w żaden sposób zweryfikować, czy w istocie zwolnienie skarżącego ze służby w Policji może wywołać konsekwencje, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący, nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, zaskarżył je zażaleniem do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia negatywnego; 2. art. 39 § 1 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż nie jest brakiem formalnym brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu, co w konsekwencji skutkowało odmową wstrzymania jej wykonania, w sytuacji, gdy prawidłowa analiza stanu prawnego prowadzi do przyjęcia, iż rozpoznanie wniosku poprzedzone winno być wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych w zakresie uzasadnienia i wykazania przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.; 3. błąd w ustaleniach faktycznych, że wniosek o wstrzymanie nie został właściwie uzasadniony, podczas gdy skarżący w skardze należycie uzasadnił wniosek i powołał się na okoliczności, które uzasadniały wstrzymanie postanowienia w całości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu do czasu rozpoznania przez Sąd skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 61 § 5 p.p.s.a. skarżący wniósł o rozważenie przez Sąd pierwszej instancji zmiany zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (rozkazu personalnego) została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił rozkaz personalny o zwolnieniu go ze służby w Policji z [...] grudnia 2022 r. Rozkazowi temu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie zatem stwierdził, że zarówno w dacie złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego, tj. [...] marca 2023 r., jak również w dniu orzekania przez Sąd, tj. [...] maja 2023 r., skutek wynikający z zaskarżonego rozkazu personalnego już nastąpił. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania aktu jest w takim przypadku bezprzedmiotowe, nie ma bowiem możliwości odwrócenia dokonanych już czynności. Skutki kwestionowanego przez skarżącego rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby mogą być zatem zniwelowane jedynie przez pozytywne dla niej orzeczenie sądu administracyjnego uwzględniające jego skargę, a nie przez wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania rozkazu personalnego (por. postanowienia NSA: z 12 grudnia 2008 r., I OZ 896/08; z 4 grudnia 2015 r., I OZ 1591/15; z 13 lipca 2017 r., I OZ 1085/17;z 27 marca 2018 r., I OZ 277/18; z 23 października 2018 r., I OSK 3524/18; z 1 grudnia 2020 r., I OZ 1004/20; z 31 marca 2022 r., III OZ 199/22; z 20 września 2022 r., III OSK 1873/22 oraz z 23 września 2022 r., III OZ 486/22). Chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a.. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 39 § 1 p.p.s.a. w pierwszej kolejności zauważenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć tego przepisu, bowiem go nie stosował. Przepis ten odnosi się do zakresu udzielanego pełnomocnictwa. Z uzasadnienia zarzutu wynika jednak, że w ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji powinien był go wezwać do uzupełnienia braków formalnych wniosku w zakresie jego uzasadnienia i uprawdopodobnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Podkreślić należy, że to wyłącznie na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, że zasadnym jest objęcie go ochroną tymczasową. W przypadku braku uzasadnienia takiego wniosku, Sąd pierwszej instancji nie jest uprawniony do wszczynania postępowania naprawczego, a jedynie do wydania postanowienia merytorycznego w tym zakresie. Ustosunkowując się natomiast do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie mogą one zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny z tego powodu, że art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie sądu pierwszej instancji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.