III OZ 35/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2023 r., sygn. akt II SO/Kr 11/23 oddalające wniosek o wymierzenie grzywny Prezesowi Zarządu S. sp. z o.o. w B. za nieprzekazanie skargi postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Postanowieniem z 16 października 2023 r., sygn. akt II SO/Kr 11/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA) oddalił wniosek J. M. (dalej: wnioskodawca) o wymierzenie grzywny Prezesowi Zarządu S. sp. z o.o. w B. (dalej: Prezes) za nieprzekazanie skargi. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z 30 kwietnia 2023 r. wnioskodawca wystąpił o wymierzenie Prezesowi grzywny za nieprzekazanie jego skargi z 3 listopada 2022 r. na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu podał, że 16 lutego 2023 r. pocztą tradycyjną wysłał do S. sp. z o.o. w B. skargę stanowiącą wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Przesyłka ta została doręczona do podmiotu zobowiązanego (odebrana w placówce pocztowej) 22 lutego 2023 r od tej daty należy liczyć okres na przekazanie skargi do WSA. Zdaniem wnioskodawcy termin na wysłanie lub doręczenie skargi upłynął 9 marca 2023 r., natomiast według uzyskanych przez niego 28 kwietnia 2023 r. w sekretariacie WSA informacji jego skarga (wniosek) nie wpłynęła. W odpowiedzi z 26 czerwca 2023 r. Prezes wniósł o oddalenie opisanego wniosku. Zaznaczył, że w jego petitum wnioskodawca wskazuje, iż żąda wymierzenia grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z 3 listopada 2022 r. na decyzję o odmowie udostepnienia informacji publicznej (wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji). Jednakże z treści uzasadnienia przedmiotowego wniosku o wymierzenie grzywny wynika, że dotyczy on bezsprzecznie nieprzekazania skargi (wniosku) z 16 lutego 2023 r. Prezes podkreślił przy tym, że skarga wnioskodawcy z 3 listopada 2022 r. dotyczyła bezczynności organu i nie zawierała wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarga ta została rozpoznana wyrokiem z 31 stycznia 2023 r. Odnosząc się z kolei do skargi z 16 lutego 2023 r., zawierającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie informacji publicznej podał, że S. sp. z o.o. w B. odebrała ją 22 lutego 2023 r. i 28 lutego 2023 r. przesłała do WSA tę skargę wraz z odpowiedzią i wymienionymi w niej załącznikami. 1 marca 2023 r. skarga została odebrana przez WSA, a zatem ww. Spółka dochowała 15-dniowego terminu na jej przekazanie, wyznaczonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego, według Prezesa, wspomniany wniosek z 30 kwietnia 2023 r. o wymierzenie grzywny jest nieuzasadniony. Pismem z 3 lipca 2023 r. wnioskodawca podał, że przed rozpoznaniem opisanego wniosku o wymierzenie organowi grzywny niezbędne jest ustalenie i potwierdzenie w niniejszej sprawie, czy skarga została przekazana i doręczona do WSA. Jeśli to nastąpiło w ustawowym terminie wnioskodawca wskazał, że w pełni uzasadnione będzie z jego strony wycofanie owego wniosku o wymierzenie grzywny skutkujące umorzeniem postępowania i zwrotem dokonanego wpisu. Pismem z 28 lipca 2023 r. Prezes podtrzymał wcześniej zaprezentowane stanowisko oraz przedłożył kopię dokumentów, przesłanych uprzednio 28 lutego 2023 r. do WSA, w tym kopię zaskarżonej decyzji Prezesa z [...] grudnia 2022 r., znak [...], o odmowie udzielenia wnioskodawcy informacji publicznej oraz skargę z 16 lutego 2023 r. a także dowód potwierdzenia odebrania 1 marca 2023 r. przez pracownika WSA korespondencji w tej sprawie. Z akt sądowych sprawy, w tym ustaleń poczynionych przez WSA (k. 56 – 66 akt sądowych II SO/Kr 11/23) wynika, że 28 lutego 2023 r. została nadana do WSA korespondencja zawierająca skargę (wniosek) z 16 lutego 2023 r. wraz z odpowiedzią na nią i załącznikami. Postanowieniem z 16 października 2023 r., sygn. akt II SO/Kr 11/23, WSA oddalił opisany na wstępie wniosek o wymierzenie grzywny Prezesowi za nieprzekazanie skargi, podnosząc brak podstaw do jego uwzględnienia. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarga J. M. z 3 listopada 2022 r. została nie tylko przekazana do sądu, ale już została przez sąd rozpoznana wyrokiem z 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 262/22. Natomiast skarga strony z 16 lutego 2023 r. została przekazana do Sądu 28 lutego 2023 r. W ocenie WSA w tej sytuacji brak jest podstaw do dyscyplinowania organu. Pismem z 19 października 2023 r., nadanym przez e-PUAP, wnioskodawca cofnął przedmiotowy wniosek o wymierzenie Prezesowi grzywny oraz wniósł o umorzenie postępowania i zwrot kwoty 100 zł uiszczonej tytułem wpisu od wniosku. Powołane postanowienie WSA z 16 października 2023 r. wraz z uzasadnieniem zostało doręczone 20 października 2023 r. wnioskodawcy i stało się przedmiotem jego zażalenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W treści tego zażalenia wniósł o uchylenie wspomnianego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji. Wnioskodawca wskazał, że zasadniczą przyczyną zażalenia jest wydanie kwestionowanego postanowienia przedwcześnie, bez uwzględnienia jego wniosków o zawieszenie postępowania lub wstrzymania się z rozstrzyganiem sprawy do czasu wyjaśnienia wszelkich okoliczności oraz działań po stronie WSA mających wpływ na orzekanie w tej sprawie. Wnioskodawca przytoczył, jak wcześniej we wniosku o wymierzenie grzywny, okoliczności wniesienia skargi z 16 lutego 2023 r. zauważając, iż termin na wysłanie lub doręczenie Sądowi ww. skargi upłynął 9 marca 2023 r. Po tym terminie kilkukrotnie telefonicznie sprawdzał czy skarga została przekazana do WSA, a jeśli tak - pod jaką sygnaturą została zarejestrowana. Ze względu na uzyskane informacje o braku odnotowania wpływu takiej skargi zdecydował o wniesieniu przedmiotowego wniosku z 30 kwietnia 2023 r. o wymierzenie grzywny Prezesowi za nieprzekazanie skargi w ustawowym terminie. Przy czym za wyjątkiem wezwania do uiszczenia wpisu z 9 czerwca 2023 r. wnioskodawca nie otrzymał z WSA żadnej korespondencji, w tym odpowiedzi organu na wniosek. Dzięki dostępowi do akt sprawy w systemie PASSA uzyskał informację, że S. sp. z o.o. w B. twierdzi, że przesłała skargę do WSA pod koniec lutego 2023 r. Wobec tego 3 lipca 2023 r. wnioskodawca wystosował pismo do WSA o zawieszenie postępowania lub wstrzymanie się z rozstrzyganiem do czasu wyjaśnienia przez WSA kwestii braku odnotowania wpływu jego skargi. W tym samym piśmie przedstawił swoje stanowisko, że jeśli skarga wpłynęła w terminie deklarowanym przez organ, to wycofa wniosek o wymierzenie grzywny. Następnie wnioskodawca podkreślił, że przez kolejne 3 miesiące jedyną korespondencję w sprawie stanowiły jego wnioski o aktualizację akt w systemie PASSA z nadzieją, że WSA poczynił jakieś ustalenia w tym zakresie. 19 października 2023 r. wnioskodawca otrzymał z WSA korespondencję zawierającą informację, że zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z akt sprawy II SO/Kr 18/23 (uprzednio II SO/Kr 28/22) zostały wydzielone strony 35-37 zawierające skargę z 16 lutego 2023 r. przekazaną przez S. sp. z o.o. w B. wraz z odpowiedzią na poprzedni wniosek o wymierzenie grzywny za nieterminowe przekazanie skargi na bezczynność. Według wnioskodawcy nie bez znaczenia jest fakt, że sprawa II SO/Kr 28/22 rozpoznawana była w tym samym składzie co niniejsza sprawa. Oznacza to, iż z jednej strony organ w sposób nieprawidłowy przekazał jego skargę załączając ją do odpowiedzi w innej sprawie. Z drugiej zaś strony pomimo treści odpowiedzi organu, jak i wniosku strony, przez 6 miesięcy nie odnotowano wpływu opisanej skargi. Jednocześnie, w opinii wnioskodawcy, tożsamość składu Sądu orzekającego w obu sprawach świadczy o braku szczegółowej analizy akt tych spraw i podjęcia stosownych działań wyjaśniających. Jednocześnie w związku z treścią wyjaśnienia otrzymanego z WSA wnioskodawca tego samego dnia przesłał pismo o wycofaniu wniosku w przedmiocie wymierzenia grzywny, nawiązując do wcześniejszej korespondencji. Kolejnego dnia, tj. 20 października 2023 r. otrzymał jednak odpis postanowienia z 16 października 2023 r. oddalającego jego wniosek o wymierzenie grzywny. Ponadto w uzasadnieniu Sąd powołał się na fakt, iż w petitum wniosku o grzywnę była inna data wniesienia skargi niż w jego uzasadnieniu. Dodatkowo w kwestii skargi z 16 lutego 2023 r. WSA nie odniósł się w jakikolwiek sposób do całego procesu wyjaśniania losów korespondencji z S. sp. z o.o. w B. W związku z tym, w ocenie wnioskodawcy, kwestionowane postanowienie zostało wydane przedwcześnie, bez zachowania prawidłowej kolejności działań, a w szczególności: braku doręczenia odpisu odpowiedzi organu, przesłania wyjaśnienia Przewodniczącej Wydziału II już po wydaniu orzeczenia w niniejszej sprawie oraz braku rozpoznania i odniesienia się do jego wniosku z lipca 2023 r. W świetle przedstawionej powyżej historii działań i zaniechań po stronie organu oraz WSA, oczywistym jest dla wnioskodawcy, że jako obywatel nie powinien ponosić kosztów tego postępowania. Tylko bowiem jego upór i determinacja doprowadziły do wyjaśnienia zaistniałej sytuacji. Wnioskodawca zaznaczył, że Naczelny Sąd Administracyjny analizował już podobne sprawy, gdy na skutek braku właściwej informacji z WSA jego wnioski o wymierzenie grzywny były przez Sąd pierwszej instancji oddalane, pozbawiając wnioskodawcy możliwości ich wycofania po uzyskaniu informacji o rzeczywistym terminie przekazania skargi wraz z aktami sprawy. W sprawach tych Naczelny Sąd Administracyjny zajmował jednoznaczne stanowisko, ze obywatel nie może ponosić kosztów błędów po stronie sądu. Odpowiadając na zażalenie pismem z 15 grudnia 2023 r. Prezes wniósł o jego oddalenie w całości. Bezspornym jest bowiem, że S. sp. z o.o. w B. wykonała swój obowiązek jeszcze przed wyznaczonym ustawowo terminem. Przy czym wszelkie okoliczności, na które powołuje się wnioskodawca nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Fakt, że skarga doręczona do WSA w prawidłowym terminie przez ww. Spółkę, została błędnie dołączona do innych akt, których sygnatury nie było na piśmie wystosowanym przez Spółkę, nie może w żaden sposób skutkować dla niej negatywnymi konsekwencjami. Zdaniem Prezesa nie są prawdziwe twierdzenia wnioskodawcy, że organ nieprawidłowo załączył skargę do odpowiedzi w innej sprawie. Nie mają też żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie korespondencji pomiędzy Sądem a wnioskodawcą, które są przez niego podnoszone, ani tym bardziej kwestia składu Sądu rozpoznającego sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istotą wniesionego zażalenia, jak wskazuje sam wnioskodawca, nie jest kwestionowanie podstaw do wydania rozstrzygnięcia o oddaleniu wniosku, zatem, co do zasady, zażalenie winno podlegać oddaleniu. W realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne jego uwzględnienie - dokumentacja w sprawie wskazuje bowiem, że postanowienie to zostało wydane przedwcześnie (por. postanowienie NSA z 23 września 2022 r., sygn. akt III OZ 552/22). Zgodnie z art. 54 § 1 i § 2 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy te statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi wykonać ww. obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Takim przepisem szczególnym w niniejszej sprawie jest art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako u.d.i.p.), bowiem skarga wnioskodawcy dotyczyła decyzji organu w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 21 pkt 1 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca składając wniosek z 30 kwietnia 2023 r. o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie do WSA jego skargi z 16 lutego 2023 r. w ustawowym terminie, wskazał w treści tego wniosku, że "według informacji uzyskanych 28 kwietnia 2023 r. w sekretariacie WSA w Krakowie moja skarga (wniosek) dotychczas nie wpłynęła". Z odpowiedzi organu na wniosek wynika jednak, iż otrzymaną skargę przekazał Sądowi 28 lutego 2023 r. - jak obrazują akta sprawy i co Sąd potwierdził w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia z 16 października 2023 r., sygn. akt II SO/Kr 11/23. Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa skarga wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy została w dacie wpływu do Sądu omyłkowo włączona do akt sprawy o sygn. II SO/Kr 18/23 i dopiero 16 października 2023 r. zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II opisana skarga została wyłączona z tych akt, a następnie zarejestrowana jako skarga J. M. na decyzję z [...] grudnia 2022 r., znak: [...], wydaną przez S. sp. z o.o. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej (k. 66 akt sądowych). W zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy - skoro WSA, przed wydaniem rozstrzygnięcia, posiadał wiedzę, że skarga została rzeczywiście przekazana przez organ, a wyłącznie z powodu błędu po stronie WSA, nie odnotowano jej wpływu oraz wobec wcześniejszego poinformowania wnioskodawcy, że skarga nie wpłynęła - zachodziły podstawy do skierowania do wnioskodawcy stosownych wyjaśnień oraz uzyskania bieżącego stanowiska w kwestii zasadności domagania się wymierzenia organowi grzywny. Tym bardziej, że wnioskodawca po zapoznaniu się z odpowiedzią organu na wniosek nabrał uzasadnionych wątpliwości, czy jego skarga z 16 lutego 2023 r. nie została przekazana do WSA w terminie ustawowym, pomimo uzyskania uprzednio w sekretariacie WSA informacji temu przeczącej. W związku z powziętymi przez wnioskodawcę wątpliwościami jak wyżej pismem z 3 lipca 2023 r. zwrócił się do Sądu pierwszej instancji o podanie wiarygodnych informacji dotyczących terminu przekazania przez organ przedmiotowej skargi do WSA, zaznaczając, iż informacje te są mu niezbędne. W treści ww. pisma wskazał również, że w sytuacji przekazania przez organ do WSA opisanej skargi w ustawowym terminie, uzasadnione będzie ze strony wnioskodawcy wycofanie wniosku o wymierzenie grzywny skutkujące umorzeniem postępowania i zwrotem dokonanego wpisu sądowego od wniosku. Podkreślić trzeba, iż wolą wnioskodawcy, pozostającego – na skutek informacji uzyskanej z WSA - w błędnym przekonaniu o nieprzekazaniu jego skargi przez organ, było doprowadzenie do jak najszybszego przekazania skargi. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, do przekazania skargi doszło skutecznie, już przed wniesieniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Okoliczności sprawy wskazują, że spowodowane błędną informacją pochodzącą z WSA, mylne przeświadczenie o braku realizacji obowiązku przekazania skargi było podstawą wniosku, który wnioskodawca, na obecnym etapie postępowania, wobec uzyskanej wiedzy o przekazaniu w terminie skargi, uważa za bezcelowy, a rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji o braku podstaw do wymierzenia organowi grzywny za słuszne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioskodawca trafnie zauważa, że gdyby nie jego wniosek o wymierzenie grzywny sytuacja, w której WSA nie miałby wiedzy o wpływie skargi, mogłaby trwać nadal. Gdyby zatem Sąd pierwszej instancji, wnikliwie oceniając stan sprawy, przed wydaniem rozstrzygnięcia, poinformował wnioskodawcę – jak domagał się tego w piśmie z 3 lipca 2023 r. - o zaistniałych w sprawie okolicznościach, realizując obowiązek wynikający z treści przepisu art. 6 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań – wnioskodawca miałby możliwość cofnięcia wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Przy czym z kolejnych pism wnioskodawcy – zarówno z 19 października 2023 r. (k.36 akt sądowych), jak i z zażalenia z 23 października 2023 r. - wynika wprost, że wnioskodawca taką wolę wyraża. W takiej sytuacji, w przypadku umorzenia postępowania sądowego, rzeczywiście nie zachodziłyby podstawy do obciążania wnioskodawcy kosztami postępowania. Z powołanych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji. W toku dalszego postępowania WSA ustali, czy w zaistniałym stanie rzeczy wnioskodawca podtrzymuje wniosek o wymierzenie organowi grzywny, mając na uwadze treść oświadczeń wnioskodawcy zawartych w ww. pismach wnioskodawcy.